Развитие налогового федерализма



Фгоу впо  вгсха кафедра «Финансов, кредита и таможенного дела»

1. Налоговый федерализм как форма организации налоговой системы

1.1. Теоретические аспекты налогового федерализма

Благоприятное воздействие  бюджета на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования бюджетных ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и принятии, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения.

Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику.

Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой государства понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.

в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. При этом к налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.1

Согласно ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.2

Современная трехуровневая  налоговая система Российской Федерации  достаточно динамична и претерпела за последнее десятилетие ряд существенных изменений. Все они были вызваны необходимостью создания налоговой системы, наиболее соответствующей рыночным отношениям и предоставляющей возможность каждому уровню власти самостоятельно формировать доходную часть своего бюджета исходя из собственных налогов, регулирующих налогов и неналоговых поступлений. Безусловно, ее нельзя назвать совершенной, но все же ее развитие происходит эволюционным путем, обеспечивая преемственность и совершенствование налогового права.

Четкое распределение  налогов по уровням государственного управления является одним из основных принципов организации налоговой системы в условиях рыночной экономики.

Оставаясь одним из немногих экономических рычагов в руках  государства, налоговая система должна решать взаимно противоречивые и потому трудные задачи:

  • обеспечивать достаточные поступления в бюджеты всех уровней для финансирования государственных расходов и социальных программ;
  • стимулировать рост объемов производств;
  • решительно воздействовать на процесс структурной перестройки всей производственной сферы, четко выделяя приоритеты;
  • оказывать помощь тем, чьи возможности адаптации к новым условиям минимальны (инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи).

Налоги становятся наиболее действенным инструментом регулирования новых экономических отношений. Рациональная налоговая система должна обеспечивать сбалансированность общегосударственных, региональных, местных и частных интересов, содействовать развитию производства, предпринимательства и активизации инвестиционной деятельности. Налоги и сборы как обязательные эквиваленты платежей физических и юридических лиц, собираемых с целью обеспечения расширенного воспроизводства, призваны сглаживать остроту кризисных явлений в экономике государства и создавать стимулы повышения эффективности производства.

Налогово-бюджетные взаимоотношения  между федеральным, региональными  и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ.

 По мере того, как  происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблем оптимального соотношения федерального бюджета, региональных и местных бюджетов во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и  
управляемости социально-экономической сферы.

по мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить государства: унитарные, федеративные и конфедеративные.

Особенностью федерализма, по сравнению с унитаризмом, является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви – федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов федерации и местными уровнями власти. Важнейшей составной частью понятия «федерализм» вообще является «налоговый» федерализм.

Несмотря на  многочисленные толкования, понятие налогового федерализма  пока не сформировано  и не имеет  достаточно емкого терминологического определения. налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова.

 В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

 В широком смысле налоговый  федерализм можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий и ответственности в общегосударственных, общенациональных интересах.

от организации налогового федерализма во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.

Проблема налогового федерализма, занимая ключевое положение  в вопросах построения налоговой  системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом  плане. проблема становления реального налогового федерализма ставится актуальной по мере укрепления реальных федеративных основ государственности в России.

Представленные  на рис. 1.1 способы сочетания принципов единства и децентрализации межбюджетных отношений обычно используются на этапе перехода от централизованной системы управления государством к экономическим методам регулирования экономики.

 Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.

Рис. 1.1. Принципиальные основы построения функциональной системы  бюджетно-налоговых отношений (основы бюджетно-налогового федерализма).3

В условиях рыночной экономики  все виды налогов на всех уровнях  государственного управления в федеративных и унитарных государствах формируют превалирующую часть доходов бюджетов. Система разделения налогов по уровням власти обеспечивает осуществление государством регулирующей функции, позволяя ему воздействовать на социальные и экономические процессы на федеральном, региональном и местном уровнях.

Выбор модели налогового федерализма зависит от разграничения  функций между центром и регионами  или от того, какие функции собирается выполнять центральная власть и  какие функции она делегирует региональным и местным властям.

Увеличение доли федерального бюджета одновременно приводит к  снижению доли бюджетов территорий. Это  ущемляет интересы субъектов Федерации. Теория бюджетно-налогового федерализма  направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам.

1.2. Зарубежный опыт налогового федерализма

Налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация  налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.

Известно, что научно обоснованная налоговая система, которая отражает сформированные в этой сфере, как общие закономерности, так и особенности конкретной страны, оказывает позитивное воздействие на развитие экономики, расширяет сферу деловой активности населения.

Налоговый федерализм в  США имеет сложную систему. Несмотря на то, что в этой стране налоговая система не является идеальной, налоги выполняют не только фискальную, но и регулирующую и стимулирующие функции. Существующий налоговый механизм обеспечивает как федеральный бюджет, так и бюджеты штатов и местные бюджеты. Он способствует реализации принципов платежеспособности на всей территории страны, развитию малого бизнеса, стимулированию инвестиций и наукоемкого производства.

В отличие от других федеративных государств, в США проблемы уравнивания территориального распределения бюджетных средств разрешаются путем четкого распределения бюджетно-налоговых полномочий федерального правительства, властей штатов, местных органов. Американский  налоговый федерализм рассчитан на привлечение частного капитала, а налоговые льготы распределяются как косвенная форма стимулирования предпринимательской деятельности.

Федеральный бюджет США  в основном пополняется за счет прямых налогов, поступления от которых  заметно превышают поступления  от косвенных налогов (соответственно 90,5 и 9,5 %).

Основными источниками  федеральных доходов являются подоходный налог, на который приходится половина бюджетных поступлений, и отчисления от зарплаты в фонд социального страхования. Бюджеты штатов в основном пополняются  за счет акцизов и налога с продаж (36 %), а также налога на социальное страхование (27 %). Что касается структуры бюджета местных органов управления, то в ней довольно высокой является доля налога на имущество (53 %) и налога с продаж (32 %).

При этом следует иметь в виду, что федеральное правительство распределяет определенную часть федерального дохода между штатами на основании специальных программ.

Налоговый федерализм в  Японии несколько отличается от территориального распределения налоговых полномочий США и стран Западной Европы. В Японии две трети всех налоговых доходов составляют государственные налоги (в основном прямые), а одну треть – местные. Всего установлено 25 государственных и 30 местных налогов.

В Японии существует довольно развитая система поощрения инвестиций (как национальных, так и иностранных). Особое внимание обращается на поощрение инвестирования в отдаленных районах. С этой целью наряду с субсидиями очень эффективно используются налоговые льготы.

В ФРГ налоги подразделяются на федеральные налоги, налог на землю, совместные (федеральные и на землю) налоги, муниципальные и церковные налоги. федеральные налоги не подлежат перераспределению. Больше всего доходов в федеральный бюджет приносит подоходный налог с физический лиц. В доходах федерального бюджета на втором месте стоит НДС, удельный вес которого составляет 28 %. Одним из важных источников пополнения бюджета является также корпоративный налог с фактической прибыли.

Налоговый федерализм построен в ФРГ с максимальным учетом интересов  регионов и подразумевает уравновешивание налоговых полномочий между центром и регионами и равноправие всех нижестоящих бюджетов страны по отношению к федеральному бюджету.

Во Франции больше всего доходов в государственный  бюджет приносят НДС – 41,1 % и подоходный налог с физических лиц – 10,6 %.

Во Франции взимаются 16 местных налогов, величину ставки которых устанавливают местные  органы власти.

По-разному решается вопрос о том, кому поручается сбор местных  налогов – центральному налоговому ведомству или местным органам, хотя почти во всех государствах местные органы наделены правом определения налоговой базы, налоговых ставок и установлению местных налогов. Во многих странах центральные власти осуществляют взимание  государственных и местных налогов, а затем – субсидирование территорий, что вызвано низким удельным весом местных налогов в структуре источников финансирования местных органов власти (в Эстонии – 0,1 %, Болгарии – 1 %, Греции – 2 %, Венгрии – 4 %, Голландии – 5 %, Словении –  5 %, Латвии – 6 %, Турции – 7 % и т. д.); при этом очень высоким является удельный вес субсидий (в Эстонии – 91 %, Болгарии – 78 %, Греции – 58 %, Венгрии – 66 %, Голландии – 60 %, Словении – 67 %, Латвии – 68 %, Турции – 56 % и т. д.).4 Другие источники финансирования местных органов власти – сборы, займы, штрафы, доходы от продажи муниципального имущества или товаров и т. д.

Особого внимания заслуживает  практика распределения одного и того же налога в определенной пропорции между органами центральных и местных властей (так называемый долевой налог), а также распределение доли налога местных властей между субъектами местных властей. Например, в ФРГ подоходный налог между центральными, земельными и местными властями в следующей пропорции: 42,5, 42,5 и 15 %; поступления от корпоративного налога и НДС делятся практически между центром и землями поровну. местные органы власти ни имеют доли ни в корпоративном налоге, ни в НДС. В Австрии центр, регионы и местные власти делят подоходный налог в следующей пропорции – 60, 22 и 18 %, налог на нефтепродукты – 88,5, 8,5 и 3 %, НДС – 69, 19 и 12 %.5

Таким образом, можно  сделать вывод, что мировая практика не выработала четко сформированных критериев, на основе которых можно  выбрать универсальную модель налогового федерализма.

Каждая страна в зависимости от уровня развития выбирает свой путь в распределении налоговых полномочий и ответственности между  центральными и территориальными государственными структурами.

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Становление и развитие налогового  федерализма в Российской Федерации

С момента возникновения государства налоги стали необходимым и важнейшим звеном экономических отношений в обществе. Совершенствование форм государственного устройства, реформирование экономических и политических основ общества, увеличение военных и социальных расходов, расширение международных связей, развитие интеграционных процессов и многие другие факторы неизбежно сопровождаются преобразованием национальной налоговой системы.

в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т. д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

В главе 1 Конституции  Российской Федерации содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфику российского федерализма определяет ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ее первой части указаны равноправные субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.6 На этих конституционных принципах строится российская налоговая система.

Основы ныне действующей налоговой системы Российской Федерации были заложены в 1992 г., когда был принят большой пакет законов об отдельных видах налогов. Среди них: «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «О налоге на добавленную стоимость» и другие. Общие принципы построения налоговой системы определял закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этот закон определил (до введения в действие части первой НК РФ) общие принципы построения налоговой системы в РФ, перечень налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Однако практика применения налоговой системы, построенной на основе данного закона, выявила множество недостатков, и с первых же месяцев ее действия было внесено большое количество дополнений и изменений. Несовершенство Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» связано было наряду с множеством ее недостатков, прежде всего с отсутствием единой законодательной и нормативной базы налогообложения.

Сложившийся в конце 90-х  гг.  в России экономический и  финансовый кризис требовал от Правительства  РФ проведения реформ и разработки стабилизационной программы. При этом решающая роль в преодолении кризиса  принадлежала налоговой службе, т.к. она обеспечивает более 92% поступлений средств  в федеральный бюджет.

Экономисты и занимающиеся налоговой реформой специалисты  считают, что состояние бюджета  зависит, главным образом, от трех групп  факторов. Во-первых, от уровня развития экономики, особенно отечественной промышленности и торговли. Во-вторых, от соответствия налогового законодательства экономической ситуации. И, в-третьих, от того, насколько сильна налоговая служба страны.

Кризис выявил крупные  недостатки в налоговом законодательстве России. Такие как: нестабильность; фискальная направленность, не позволяющая стимулировать отечественных производителей; противоречивость отдельных положений законов и инструкций; применение слишком жестких финансовых санкций даже за неумышленные нарушения; наличие «лазеек» для уклонения от налогообложения.

Вместе с тем, действующее  налоговое законодательство России сыграло и позитивную роль на начальной  стадии перехода экономики к рыночным отношениям.

Объективно анализируя сложившуюся в то время ситуацию в стране, можно сказать, что быстрое и реальное увеличение доходов в бюджет может обеспечить только активная деятельность налоговой службы. Другие группы факторов начнут работать лишь в более или менее отдаленном будущем.

Все это подчеркнуло  необходимость осуществления налоговой реформы, которая должна была решать две главные задачи, причем противоречащие друг другу. С одной стороны, нужно ослабить налоговое давление на предприятия и организации, особенно на отечественных производителей. Необходимо создать им предпосылки для восстановления утраченных оборотных фондов, для повышения уровня выпуска продукции, чтобы впоследствии начать новый подъем. В перспективе же нужно добиться конкурентоспособности российских товаров на внутреннем и мировом рынках. С другой стороны, стоит проблема сбалансирования текущего бюджета по доходам и расходам, сокращения его дефицита, снижения внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных, региональных и местных потребностей. Ее решение требует роста налоговых поступлений, включая и таможенные сборы, ибо других реальных источников просто нет.

Основным курсом налоговой  реформы было снижение федеральных  налогов, перенос их центра тяжести  с производителей на потребителей, упорядочение взаимоотношений между  налогоплательщиками и государством.

В целях разрешения сложившихся  в налоговой системе проблем  в Российской Федерации с 1 января 1999 г. введена часть первая НК РФ.

Весьма серьезной проблемой  являлось количество действующих в  стране налогов. Согласно ст. 19, 20, 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» на территории РФ действовали: 15 федеральных; 3 вида налогов субъектов федерации; 21 местный налог.

Статьей 12 НК РФ также  предусмотрена трехуровневая система  распределения налогов:

  1. федеральные налоги и сборы;
  2. налоги и сборы субъектов федерации;
  3. местные налоги и сборы.

федеральные налоги и сборы устанавливаются НК РФ и являются обязательными к уплате на всей территории России. Это означает, что состав федеральных налогов и сборов, объект налогообложения, порядок формирования налоговой базы, размер налоговых ставок, порядок исчисления и уплаты налогов определяется на федеральном уровне и только в соответствии с НК РФ.

В перечень этих налогов  и сборов входят:

  1. налог на добавленную стоимость;
  2. акцизы;
  3. налог на доходы физических лиц;
  4. единый социальный налог;
  5. налог на прибыль (доход) организаций;
  6. сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
  7. водный налог;
  8. государственная пошлина;
  9. налог на добычу полезных ископаемых.

Региональные налоги и сборы устанавливаются в соответствии с НК РФ, вводятся в действие законами субъектов федерации и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов.

К ним относятся:

  1. налог на имущество организаций;
  2. транспортный налог;
  3. налог на игорный бизнес.

местные налоги и сборы устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

К местным налогам и сборам относятся:

  1. земельный налог;
  2. налог на имущество физических лиц.

 представительные органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право предусматривать льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Таким образом, один и тот же вид налога может иметь различные ставки, сроки и порядок уплаты в зависимости от места его взимания.

Несмотря на довольно большое количество налогов, и иных обязательных платежей, наиболее весомую часть в доходах бюджетов всех уровней составляют налог на прибыль, НДС, акцизы, платежи за пользование природными ресурсами и налог на доходы физических лиц. На их долю приходится свыше 4/5 всех налоговых доходов консолидированного бюджета.

Можно выделить следующие основные изменения налогового законодательства за период 2001–2003 гг., которые оказали влияние на кредитоспособность региональных и местных администраций. Остановимся более подробно на их характеристике на каждом из этапов реформирования налогового законодательства.

С 1 января 2001 г.:

  • введение единой ставки подоходного налога;
  • передача 100 % НДС в федеральный бюджет согласно Федеральному закону « О федеральном бюджете на 2001 год» от 27.12.2000 № 150-ФЗ;
  • отмена налога на содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы (СЖФ);
  • снижение нормативов отчислений налога на пользователей автодорог в территориальные дорожные фонды;
  • повышение ставок акцизов на ряд товаров.

С января 2002 г.:

  • изменение ставки (до 24 %) и нормативов отчислений в бюджеты разных уровней по налогу на прибыль предприятий и организаций с одновременной отменой льгот;
  • изменение схемы налогообложения добычи полезных ископаемых.

С 1 января 2003 и с 1 января 2004 гг.:

  • отмена налога на пользование автодорог, консолидация территориальных дорожных фондов в бюджеты регионов;
  • в качестве эксперимента в ряде регионов вводится налог на недвижимость вместо налогов на имущество и земельного налога;
  • повышение ставок акцизов на автомобильный бензин и ряд других товаров;
  • отмена налога с владельцев транспортных средств, введение транспортного налога;
  • новый порядок взимания и исчисления налога на добычу полезных ископаемых;
  • отмена налога с продаж.

Важнейшее событие в  области реформирования налоговой  системы России – принятие двух частей нового НК РФ. Первая часть НК РФ была предложена на рассмотрение в  Государственную Думу РФ и одобрена в  1999 г., с января 2001 г. вступили в силу четыре главы второй части НК РФ, в которых были установлены новые порядки взимания и начисления налога на добавленную стоимость (НДС), единого социального налога (ЕСН), налога на доходы физических лиц и акцизов. В июле 2001 г. был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений во вторую часть Налогового Кодекса Российской Федерации» № 126-ФЗ, где приведены изменения, связанные с основными федеральными налогами (НДС, акцизами, ЕСН и налог на доходы физических лиц), а также приняты новые главы, регулирующие порядок взимания и начисления, в частности, налога на прибыль, налога на добычу полезных ископаемых и налога с продаж.

Однако существующая бюджетная и налоговая системы  по-прежнему играли роль своего рода насоса, перекачивающего средства из федерального бюджета на региональный и местный уровни. Распределение таких крупных налогов, как НДС, налог на доходы физических лиц и акцизы, между федеральным и консолидированными региональными бюджетами определялось ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете на текущий год.

Перечень существовавших на протяжении 1990-х гг. налогов, устанавливаемых федеральным законодательством, был не постоянным.

Разделение налогов  на федеральные, региональные и местные в соответствии с НК рФ не отражает принадлежности налога к определенному бюджету. Большинство налогов распределяется в определенных пропорциях между бюджетами трех уровней.

На протяжении 1990-х  гг. менялось федеральное налоговое  законодательство в части предоставления региональным властям полномочий. Причем это касается всех трех составляющих:

1) введения собственных налогов;

2) установления налоговых ставок;

3) предоставления льгот  по налогам.

Законом РФ «О внесении изменений  и дополнений в налоговую систему России» от 16.07.1992 г. № 3317-1 была установлена норма, в соответствии с которой органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ. Однако Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» от 22.12.1993 г. № 2268 (имевший на тот момент статус федерального закона) предоставил региональным и местным властям право вводить налоги, не включенные в список, установленный Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Уплата этих налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, оставшейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.

Развитие налогового федерализма