Развитие налогового федерализма в РФ

введение

Одним из существенных условий современного развития Российской Федерации как государства федеративного типа, характеризующегося высокой самостоятельностью территориальных образований и децентрализацией финансово-экономических отношений, выступает формирование адекватной модели налогового федерализма, соответствующей общегосударственным, региональным и местным интересам. Как известно, в федеральном бюджете за последнее время количество фондов финансовой поддержки регионов возросло до пяти. Одной из причин этого является экономически необоснованная, нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете. Так, за последние годы почти 60 % всех налоговых поступлений зачисляются в федеральный бюджет. Более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость этих бюджетов от распределения федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ способствующих развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов, так как федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, что позволяет им перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Проблема совершенствования механизма налогового федерализма в РФ сопряжена, с одной стороны,  неполнотой и несовершенством теоретической концепции федерализма, с другой — наличием практических проблем организационного построения федеративных отношений. Современная теория развития федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку не установлено достаточного единства подходов разных авторов к пониманию экономико-правового содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования федерализма. Исследования организационного построения федеративных отношений дают существенно различающиеся выводы и результаты, которые не учитывают их глубинной связи с сущностью и особенностями федерализма.

Проведенная налоговая реформа в РФ с 1990 по 2007 года, а затем, и выработанные основные направления налоговой политики с 2007 года по сегодняшний день отличаются высокой динамичностью: приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на снижение налоговой нагрузки и обеспечения рациональной и справедливой системы налогообложения. происходившие в России коренные и имеющие место сейчас социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения налоговой системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения налоговой самообеспеченности регионов.

Актуальность и значимость указанных проблем развития налогового федерализма на современном этапе развития Российской Федерации предопределили выбор темы курсовой работы, ее цели и задачи.

Цель курсовой работы заключается в исследовании теоретических основ функционирования российской модели налогового федерализма, предполагающей формирование эффективно действующей в условиях укрепления федеративных отношений трехуровневой системы налогов, направленной на повышение налогового потенциала территорий; анализ становления и развития налогового федерализма в Российской Федерации.

Объектом исследования являются налоговая система РФ, основы разграничения налоговых полномочий по вертикали власти и механизм распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Предметом исследования выступают экономические отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу формирования эффективной модели налогового федерализма, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

В результате проведенной работы определился ряд задач, необходимых для решения поставленной цели:

• исследование теории налогового федерализма: понятия и содержания, а также его значение в формировании многоуровневой системы налогов;
• обобщение зарубежного опыта функционирования налоговых систем государств федеративного типа;
• рассмотреть становление и развитие налогового федерализма в Российской Федерации;
• раскрыть проблемы и перспективы развития налогового федерализма в условиях модернизации экономики РФ.

В ходе написания данной курсовой работы были использованы законодательно-нормативные акты, монографическая литература и периодические издания, а также применялась информация, взятая из глобальной мировой сети передачи информации – интернет.

Данная работа включает в себя введение, три главы, связанные с теоретическими аспектами налогового федерализма, также анализ реализации российской модели налогового федерализма, заключение и приложение.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В качестве одной из насущных проблем, стоящих в настоящее время перед российской юридической наукой в сфере финансовых отношений которые, в свою очередь, теснейшим образом связанны с налоговыми полномочиями, является проблема перераспределения государственно-властных полномочий между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.

С точки зрения науки финансового и налогового права принцип федерализма следует рассматривать в свете разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления по установлению и введению налогов и сборов и осуществления контроля за их уплатой.

Одним из важнейших принципов федерализма является «субсидиарность», суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, чтоб в ведении верхних эшелонов власти включались только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны, тем самым обеспечивая оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).

Налоговый федерализм рассматривает проблемы разграничения налоговых полномочий между органами власти различных уровней в условиях федеративной формы государственного устройства. Налоговый федерализм можно рассматривать как самостоятельный элемент или направление налоговой политики, являющегося в то же время неотъемлемым элементом налогово-бюджетного федерализма.

Бюджетно-налоговый федерализм – это форма обеспечения единства и, одновременно, самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.1

Налоговый федерализм представляет собой законодательное установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей.2

Федерализм предполагает существование эффективной исполнительской дисциплины по предметам ведения федерального центра. Вместе с тем федерализм немыслим без широкой самостоятельности и ответственности субъектов Федерации в реализации их прав и полномочий. Самостоятельность власти (и муниципальной, и региональной, и федеральной) предполагает не только право соответствующих органов принимать решения по вопросам своей компетентности, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью самостоятельности является ответственность за результаты своей деятельности.

Несмотря на  многочисленные толкования, понятие налогового федерализма пока не сформировано  и не имеет достаточно емкого терминологического определения. налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слова.

 В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны.

 В широком смысле налоговый  федерализм можно характеризовать  как сложную и многомерную  совокупность отношений в налоговой  сфере между Федерацией, субъектами  Федерации и местными органами  самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий и ответственности в общегосударственных, общенациональных интересах.3

Можно выделить ряд признаков, позволяющих более детально охарактеризовать термин налогового федерализма.

Во-первых, налоговый федерализм представляет собой относительно устойчивую и согласованную систему действий, которые, как правило, находят свое детальное воплощение в нормах права и тех механизмах, которые позволяют обеспечивать их реализацию.

Во-вторых, налоговый федерализм представляет собой властно-договорную организацию отношений, возникающих между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.

С одной стороны, это выступает в проявлении доминирования федерального центра по отношению к региональным властям, что отражается, прежде всего в наличии конституционно установленных и законодательно определенных (на уровне именно федеральных законов) единых принципов, которые служат основной налогово-бюджетных отношений.

А с другой стороны - предполагает и определенное ограничение прав федерального центра в пользу определенной самостоятельности органов государственной власти регионального уровня и органов местного самоуправления.

В-третьих, налоговый федерализм предполагает взаимную ответственность между всеми участниками налоговых и бюджетных отношений, которая проявляется в использовании различных способов легального принуждения участников налоговых отношений к выполнению своих обязанностей в этой сфере.

В-четвертых, важнейшим признаком налогового федерализма является такое разграничение налогово-бюджетных полномочий между органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, которое позволяло бы в максимальной степени обеспечивать единообразное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, независимо от того, на территории какого из субъектов Федерации он осуществляет экономическую деятельность или проживает.

Таким образом, выделение указанных признаков позволяет сделать вывод о том, что под налоговым федерализмом было бы правильно понимать единую систему мер, направленных на справедливое распределение налоговых полномочий между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением, и достижение баланса интересов бюджетов различных уровней власти, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях федеративного устройства России.4

1.2 НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ  КАК ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ НАЛОГОВОЙ  СИСТЕМЫ РФ

При обеспечении условий для экономического роста, стабильности производства и повышения материального уровня и условий жизни населения государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику.

Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой государства понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.

в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. При этом к налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.5

Согласно ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.6

Современная трехуровневая налоговая система Российской Федерации достаточно динамична и претерпела за последнее десятилетие ряд существенных изменений. Все они были вызваны необходимостью создания налоговой системы, наиболее соответствующей рыночным отношениям и предоставляющей возможность каждому уровню власти самостоятельно формировать доходную часть своего бюджета исходя из собственных налогов и неналоговых поступлений.

Четкое распределение налогов по уровням государственного управления является одним из основных принципов организации налоговой системы в условиях рыночной экономики.

Оставаясь одним из немногих экономических рычагов в руках государства, налоговая система должна решать взаимно противоречивые и потому трудные задачи:

• обеспечивать достаточные поступления в бюджеты всех уровней для финансирования государственных расходов и социальных программ;
• стимулировать рост объемов производств;
• решительно воздействовать на процесс структурной перестройки всей производственной сферы, четко выделяя приоритеты;
• оказывать помощь тем, чьи возможности адаптации к новым условиям минимальны (инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи).

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ.

 По мере того, как происходит  процесс децентрализации финансово-экономических  отношений в обществе, от решения  проблем оптимального соотношения  федерального бюджета, региональных  и местных бюджетов во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и  
управляемости социально-экономической сферы.

по мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить государства: унитарные, федеративные и конфедеративные.

Особенностью федерализма, по сравнению с унитаризмом, является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви – федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов федерации и местными уровнями власти. Важнейшей составной частью понятия «федерализм» вообще является «налоговый» федерализм.

от организации налогового федерализма во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.

Проблема налогового федерализма, занимая ключевое положение в вопросах построения налоговой системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане. проблема становления реального

налогового федерализма ставится актуальной по мере укрепления реальных федеративных основ государственности в России.7

Представленные на рисунке способы сочетания принципов единства и децентрализации межбюджетных отношений обычно используются на этапе перехода от централизованной системы управления государством к экономическим методам регулирования экономики.

Рисунок - Принципиальные основы построения функциональной системы бюджетно-налоговых отношений (основы бюджетно-налогового федерализма).8

Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы.

Выбор модели налогового федерализма зависит от разграничения функций между центром и регионами или от того, какие функции собирается выполнять центральная власть и какие функции она делегирует региональным и местным властям.

Увеличение доли федерального бюджета одновременно приводит к снижению доли бюджетов территорий. Это ущемляет интересы субъектов Федерации. Теория бюджетно-налогового федерализма направлена на поиск такой модели бюджетного устройства, которая бы позволила максимально удовлетворять нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться. Структурные изменения в бюджетной системе страны не должны ухудшить качество и снизить объем оказываемых услуг гражданам.9

1.3 Зарубежный опыт налогового федерализма

Налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса и существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов и т.д.

Известно, что налоговый федерализм в США имеет сложную систему. Несмотря на то, что в этой стране налоговая система не является идеальной, существующий налоговый механизм обеспечивает как федеральный бюджет, так и бюджеты штатов и местные бюджеты. Он способствует реализации принципов платежеспособности на всей территории страны, развитию малого бизнеса, стимулированию инвестиций и наукоемкого производства.

В отличие от других федеративных государств, в США проблемы уравнивания территориального распределения бюджетных средств разрешаются путем четкого распределения бюджетно-налоговых полномочий федерального правительства, властей штатов, местных органов.

При этом следует иметь в виду, что федеральное правительство распределяет определенную часть федерального дохода между штатами на основании специальных программ.

В ФРГ налоги подразделяются на федеральные налоги, налог на землю, совместные (федеральные и на землю) налоги, муниципальные и церковные налоги. федеральные налоги не подлежат перераспределению. Больше всего доходов в федеральный бюджет приносит подоходный налог с физический лиц. Одним из важных источников пополнения бюджета является также корпоративный налог с фактической прибыли. Налоговый федерализм построен в ФРГ с максимальным учетом интересов регионов и подразумевает уравновешивание налоговых полномочий между центром и регионами и равноправие всех нижестоящих бюджетов страны по отношению к федеральному бюджету.10

По-разному решается вопрос о том, кому поручается сбор местных налогов – центральному налоговому ведомству или местным органам, хотя почти во всех государствах местные органы наделены правом определения налоговой базы, налоговых ставок и установлению местных налогов. Во многих странах центральные власти осуществляют взимание  государственных и местных налогов, а затем – субсидирование территорий, что вызвано низким удельным весом местных налогов в структуре источников финансирования местных органов власти (в Эстонии – 0,1 %, Болгарии – 1 %, Греции – 2 %, Венгрии – 4 %, Голландии – 5 %, Словении –  5 %, Латвии – 6 %, Турции – 7 % и т. д.); при этом очень высоким является удельный вес субсидий (в Эстонии – 91 %, Болгарии – 78 %, Греции – 58 %, Венгрии – 66 %, Голландии – 60 %, Словении –  67 %, Латвии – 68 %, Турции – 56 % и т. д.).

Особого внимания заслуживает практика распределения одного и того же налога в определенной пропорции между органами центральных и местных властей (так называемый долевой налог), а также распределение доли налога местных властей между субъектами местных властей. Например, в ФРГ подоходный налог между центральными, земельными и местными властями в следующей пропорции: 42,5, 42,5 и 15 %; поступления от корпоративного налога и НДС делятся практически между центром и землями поровну. местные органы власти ни имеют доли ни в корпоративном налоге, ни в НДС. В Австрии центр, регионы и местные власти делят подоходный налог в следующей пропорции – 60, 22 и 18 %, налог на нефтепродукты – 88,5, 8,5 и 3 %, НДС – 69, 19 и 12 %.11

Таким образом, можно сделать вывод, что мировая практика не выработала четко сформированных критериев, на основе которых можно выбрать универсальную модель налогового федерализма.

Каждая страна в зависимости от уровня развития выбирает свой путь в распределении налоговых полномочий и ответственности между  центральными и территориальными государственными структурами.

ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С момента возникновения государства налоги стали необходимым и важнейшим звеном экономических отношений в обществе. Совершенствование форм государственного устройства, реформирование экономических и политических основ общества, расширение международных связей, развитие интеграционных процессов и многие другие факторы неизбежно сопровождаются преобразованием национальной налоговой системы.

в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации и т. д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.12

Итак, федерализм стал в России действительной конституционной нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона.

В главе 1 Конституции Российской Федерации содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфику российского федерализма определяет ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ее первой части указаны равноправные субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.13 На этих конституционных принципах строится российская налоговая система.

Основы ныне действующей налоговой системы Российской Федерации и ее общие принципы построения определял закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этот закон определил (до введения в действие части первой НК РФ) общие принципы построения налоговой системы в РФ, перечень налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов. Однако практика применения налоговой системы, построенной на основе данного закона, выявила множество недостатков, и с первых же месяцев ее действия было внесено большое количество дополнений и изменений.

Сложившийся в конце 90-х гг.  в России экономический и финансовый кризис выявил крупные недостатки в налоговом законодательстве России. Такие как: нестабильность; фискальная направленность, не позволяющая стимулировать отечественных производителей; противоречивость отдельных положений законов и инструкций; применение слишком жестких финансовых санкций даже за неумышленные нарушения; наличие «лазеек» для уклонения от налогообложения. И потребовал от Правительства РФ проведения реформ и разработки стабилизационной программы. При этом решающая роль в преодолении кризиса принадлежала налоговой службе, т.к. она обеспечивает более 92% поступлений средств  в федеральный бюджет.

Налоговая реформа должна была решать две главные задачи, причем противоречащие друг другу. С одной стороны, нужно ослабить налоговое давление на предприятия и организации, особенно на отечественных производителей и в дальнейшем добиться конкурентоспособности российских товаров на внутреннем и мировом рынках. С другой стороны, стоит проблема сбалансирования текущего бюджета по доходам и расходам, сокращения его дефицита, снижения внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных, региональных и местных потребностей. Ее решение требует роста налоговых поступлений, включая и таможенные сборы, ибо других реальных источников просто нет.

В целях разрешения сложившихся в налоговой системе проблем и по сей день считающееся важнейшим событием в области реформирования налоговой системы Российской Федерации было принятие двух частей нового НК РФ. Так, в соответствии со статьей 12 1-ой части НК РФ предусмотрена трехуровневая система распределения налогов:

1. федеральные налоги и сборы;
2. налоги и сборы субъектов федерации;
3. местные налоги и сборы.14

Разделение налогов на федеральные, региональные и местные в соответствии с НК рФ не отражает принадлежности налога к определенному бюджету. Большинство налогов распределяется в определенных пропорциях между бюджетами трех уровней (см. Приложение).

На протяжении 1990-х гг. менялось федеральное налоговое законодательство в части предоставления региональным властям полномочий. Причем это касается всех трех составляющих:

1) введения собственных налогов;

2) установления налоговых ставок;

3) предоставления льгот по налогам.

К положительным результатам налоговой реформы можно отнести: формирование разветвленной сети государственных органов, обеспечивающих организацию сбора налогов; внедрение системы налогового учета и контроля; образование относительно стабильной системы налогообложения.15

Сложившаяся на сегодняшний день в Российской Федерации модель налогового федерализма, несмотря на проведенные за последние годы реформы, не в полной мере отвечает интересам региональных и местных органов власти и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.

Следует отметить, что в России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. В настоящее время сохраняется значительная зависимость региональных бюджетов от федерального центра.

Собственная доходная база бюджетов субъектов РФ обеспечивает лишь 40% их расходных обязательств. Также наблюдается сильный разрыв в уровнях обеспеченности налогами собственных доходов бюджетов субъектов РФ. Так, на 1 января 2013г. удельный вес налогов в собственных доходах 44 субъектах Федерации превысил вышеуказанное среднее значение (в среднем по РФ – 41,19%)., в 39 субъектах Российской Федерации был ниже среднего уровня по Российской Федерации.16

Сравнительные данные о максимальных и минимальных значениях налоговых поступлений в общем объеме собственных доходов субъектов РФ представлены в таблице.

В итоге снижается заинтересованность регионов – субъектов РФ в развитии налоговой базы и повышении эффективности реализации налогового потенциала. Решение этой проблемы требует пересмотра системы распределения налоговых источников доходов по бюджетной «вертикали», что, в свою очередь, предполагает необходимость модернизации существующей модели налогового федерализма.

Таблица

Характеристика максимальных и минимальных значений налоговых поступлений в общем объеме доходов субъектов РФ на 01.01.2013г.. (в %)17