Развитие системы государственной службы в РФ. 2

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СИБИРСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ – ФИЛИАЛ  РАНХиГС

ЦЕНТР  ПЕРЕПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ

Кафедра Государственного и муниципального управления

Система государственного и муниципального управления

(дисциплина)

Курсовая работа по теме:

Развитие системы государственной службы в Российской Федерации

Новосибирск 2013 г.

Протокол проверки:

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...4

Глава 1. Понятие и сущность государственной службы………………………….9

§ 1. Понятие государственной службы……………………………………………..9

§ 2. Признаки и сущность государственной службы…………………………….17

Глава 2. Система государственной службы………………………………………19

§ 3. Виды государственной службы……………………………………………….19

§ 4. Особенности правового регулирования отдельных видов  

       государственной  службы……………………………………………………...31

Заключение………………………………………………………………………….45

Список использованной литературы……………………………………………...47

Введение

В последнее десятилетие XX в. в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политической сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному периоду система государственного управления.

В течение 1992-2002 гг. в России сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Однако в этот период не была решена главная задача: не была создана комплексная нормативная правовая база, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Как отметил Президент страны в своем Послании Федеральному Собранию на 2003 год1, наш государственный аппарат малоэффективен, и это сводит на «нет» экономические и другие реформы. Поэтому потребовался новый этап административной реформы, важнейшей составной частью которой стало дальнейшее реформирование государственной службы. В настоящее время проблема создания современной высокоэффективной государственной службы находится в центре внимания Президента и Правительства страны. Ведь от решения этой ключевой проблемы во многом зависит, состоится ли экономическое, политическое и социально-культурное формирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства. Добиться этого можно, в том числе, и посредством совершенствования института государственной службы. 15.08.2001 Президент РФ утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы РФ2.

Анализ положений Концепции позволяет сделать вывод, что в целом она базировалась на последних достижениях юридической науки и науки административного права, в частности. Институт государственной службы продолжает оставаться объектом углубленного исследования отечественных ученых, прежде всего ученых-юристов.

Весьма критические выводы, изложенные в Концепции, относительно состояния государственной службы, тем не менее имеющие объективный характер, требовали принятия неотложных мер комплексного характера по кардинальному изменению сложившейся ситуации, что нашло выражение в соответствующих решениях Президента РФ.

Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 утвержден такой важный документ, как Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»3.

Данным Указом Президента РФ предписано, что в 2003-2005 годах необходимо осуществить комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации.

Кроме того Федеральной программой констатирована необходимость разработки и принятия ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе и других).

Следствием осуществляемых мероприятий, предусмотренных «Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации» и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» явилось принятие 27.05.2003 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службе Российской Федерации» (далее – Закон № 58-ФЗ)4 и 27.07.2004 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ)5.

В связи с тем, что многие положения Федеральной программы не реализованы, 12.12.2005 Президентом был издан Указ «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы»6. Опыт осуществления мероприятий вышеуказанной федеральной программы выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

В 2009 году принята программа, мероприятия которой направлены на дальнейшее реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации,  а именно – Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»7. Целью настоящей программы является создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Ввиду исключительно важной роли государственного аппарата в выполнении задач и функций государства в современных и будущих политических и экономических условиях, необходимо рассматривать государственную службу с учетом тех коренных изменений, которые внесены вышеупомянутыми Федеральными законами, а также новшеств, содержащихся в других реформаторских актах.

Однако, рассмотрение современной государственной службы России невозможно без первоначального изучения базовых категорий института государственной службы (понятия «государственная служба», «государственная должность», системы государственной службы), так как именно данные понятия являются первоэлементами данного института, формирующими  дальнейшие особенности в организации государственной службы.

Во-первых, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ дается новое определение понятия «государственная служба», уточняющее предназначение деятельности государственных служащих.

Во-вторых, устранена неясность, которая до этого имелась в вопросе о военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы).

В-третьих, изменен подход к категории «государственная должность». Установлены новые виды должностей государственной службы. Вместо ранее существовавшего деления должностей государственной службы на две категории, введена их новая классификация.

В-четвертых, Закон № 58-ФЗ установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельные ее вида – гражданскую, военную и правоохранительную. Различие между ними проводится по функциональным признакам, а не по государственным органам, так как в соответствии с п. 3 ст. 8 данного Закона в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы.

В 1996-2013 гг. появилось большое количество публикаций по вопросам государственной службы. Абсолютное большинство из них статьи. Учеными-административистами В.Г. Игнатовым8, Ю. В. Стариловым9, В. М. Манохиным10, Н. М. Казанцевым11, А. А. Гришковцом12, Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеевым, А. Г. Чернявским13, Г. В. Атаманчуком14, В. Д. Гражданом15, Д. М. Овсянко16 и другими учеными были опубликованы крупные работы по данной тематике. Кроме того, существуют работы, посвященные отдельным видам государственной службы17. В этих научных трудах дана многоаспектная характеристика государственной службы как принципиально нового для современной России государственно- и административно-правового института. Многие положения из этих работ использованы при подготовке настоящей курсовой работы. 

Глава 1. Понятие и сущность государственной службы

Предваряя раскрытие темы, приведу весьма емкую и точную характеристику особенностей организации государственной службы, данную В.М. Манохиным: «Все особенности государственной службы происходят из того, что она именно государственная, т.е. создается и организуется государством, им регулируется посредством законодательства, а лица, находящиеся на государственной  службе, обеспечивают выполнение государственных полномочий. Особенности государственной службы относятся ко всем ее структурным частям, в том числе, конечно, и к организации службы»18.

§ 1. Понятие государственной службы

Понятие "служба" имеет несколько значений. Это может быть вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д. В. Даль рассматривал понятие "служба" не просто как вид работы или деятельности, а более широко. Он связывал службу с такими понятиями и ценностями, как жизнь для других, быть полезным обществу, готовность к делу и др.  
Как правило, под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес. Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности. Служба может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д.

Рубежным событием, придавшем службе подлинно государственное значение, стал утвержденный 24.01.1722 Петром I года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных», в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был». Этот законодательный акт сыграл большую роль в судьбе Российской империи и он заслуживает объективного анализа. Это актуальный и действенный нормативный акт, заложивший основы многих явлений и отношений в российском государственном строительстве. Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу19.

В советское время к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета. Подобное понимание государственных служащих имеет место в настоящее время и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины – «государственная служба» (state servis), «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), которые далеко не совпадают по своему содержанию.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Первоначально тезисы реформирования государственной службы в нашей стране были опубликованы в 1993 г.20 В их разработке приняли участие, кроме депутатов, представители министерств юстиции, труда, иностранных дел, финансов, Аппарата Правительства и Администрации Президента.

Отдельные положения тезисов тогдашней концепции получили свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденной Указом Президента РФ от 22.12.199321. Положение стало промежуточным, временным нормативным правовым актом в становлении федеральной государственной службы.

Принципиально важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции РФ,  принятой 12 декабря 1993 г. Именно ею определены государственные должности Российской Федерации, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, что имеет основополагающее значение и в настоящее время для отграничения этих должностей, не относящихся к государственной службе, от должностей государственной службы и правового регулирования многих других вопросов государственной службы. Она содержит такие принципы, как равный доступ граждан к государственной службе, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.

Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (в 1993-2003 гг.) шло в соответствии с законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 № 119-ФЗ22 (ныне утратившем силу), где впервые было закреплено понятие государственной службы, под которой понималась профессиональная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Следует заметить, что ряд исследователей (например, Г.В.Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В. Шаров) справедливо высказывали критические замечания в отношении данного определения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что «понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть их единством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов, начальник любого из которых применяет по своему произволу весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфере общественной жизни, словно это его частная собственность»23.

В специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю. Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета … и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов»24.

По мнению А. П. Алехина, «государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах»25.

С точки зрения А. В. Оболонского, государственная служба – это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»26.

Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:

как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции вы соответствии со своим правовым статусом;

как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

как особого вида управленческой деятельности – государственной административной (аппаратной деятельности)27.

Встречаются и другие, менее обоснованные определения понятия «государственная служба», в частности, как синонима понятий: «государственная организация», «работа в государственных организациях», «работа в пользу государства», «служба в государственных учреждениях», и др.

В полной мере отражает все стороны и сущность государственной службы понятие, предложенное учеными Российской академии государственной службы: «государственная служба – это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу»28. Однако громоздкость такого определения позволяет отдать предпочтение понятию, предложенному профессором Г.В. Атаманчуком: «государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»29.

Государственная служба может быть рассмотрена во многих аспектах, в том числе: - социальном - как профессиональное осуществление по поручению общества полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях; - политическом - как деятельность по разработке и реализации государственной политики, регулированию отношений между основными социальными группами и классами общества; - правовом - как система правовых норм, устанавливающих государственные должности и их функции, регламентирующих процедуру поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, очерчивающих права, обязанности и ответственность государственных служащих и т.д. - организационном - как совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей- социологическом - как практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов30.

Коренные изменения в законодательство о государственной службе внесены Законом № 58-ФЗ, в ст. 1 которого дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

В новом определении в число субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, добавлены Российская Федерация и ее субъекты. Это добавление в определение государственной службы более точно отражает фактический круг участников государственно-служебных отношений, включая представителей, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации или субъекта Федерации.

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 № 3231. Сюда относятся: Президент и Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата. Обеспечение выполнения ими своих конституционных полномочий осуществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие.

Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности. При этом, разумеется, объем полномочий государственного служащего меньше, чем у лиц, замещающих «конституционные» должности.

§ 2. Признаки и сущность государственной службы.

В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная» это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства32.

Особенность государственной службы проявляется также и в том, что она лишь часть государственной деятельности, а именно в той мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

Следующий существенный признак понятия государственной службы – профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью имеется в виду деятельность, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Профессионализм и компетентность государственных служащих являются законодательно установленным принципом государственной службы Российской Федерации. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются на «постоянную работу», им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги.

По утратившему силу Федеральному закону от 31.07.1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственной службой считалась особым видом профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно было лишь в государственных органах; только государственные органы были «наделены» правом иметь государственных служащих. К государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях.

Теперь согласно Закону № 58-ФЗ воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (учреждаются также и не воинские должности), а должности правоохранительной службы – в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим.

Представление о сущности государственной службы зависит от взглядов на государство. Если государство рассматривается как особым образом организованная власть, то государственная служба скорее всего будет представляться как служение государственным органам и лицам. Но если рассматривать государство как особым образом организованную жизнь людей, то на государственную службу следует смотреть как на служение обществу и государству.

Глава 2. Система государственной службы Российской Федерации