Развития отечественной государственности

     Раздел 1. Развития отечественной государственности 

     История России, ее государства — это  исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в  обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них  содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и  путях их преодоления.

     Россия  в начале XXI века вновь на перепутье. Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

     Опыт  государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два  континента, это более 100 национальностей  с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики  и культуры. Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его  всестороннего обобщения.

     Особенности истории государственности России - в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой  последовательной смены в том, что  с восшествием на престол каждого  нового самодержца, а в советское  время — нового генерального секретаря  ЦК компартии нарушалась «цепь преемственности» общественной жизни страны. В государственном управлении в России проявились и такие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм. Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лихачеву, это и столица на самой границе огромной империи (уникальный случай в мировой истории); и движение многочисленных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к студеному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии. Самостоятельная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме конца, она окрашена апокалипсически. В этом - отличие ее от мысли Запада. Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

     Исследователи новейшего времени обратились к  изучению тысячелетней истории государственной  власти и реформ в России, рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной  истории. Сделан важный шаг в преодолении  вульгарно-классовой оценки реформаторов. Появилась исторически достоверная  характеристика самодержцев. Реализованы  новые подходы к оценке российских консерваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве, К.П. Победоносцева  и других. Те, кто пришел к управлению Россией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изображали консерваторов-охранителей  политическими ничтожествами, жалкими  и ущербными людьми. В новейшей историографии отмечается, что каждый из названных государственных мужей, верно, служил Отечеству.

     В конце XX века появились работы, посвященные  теории российской государственности, рассматривающие ее как часть  общей теории государства. Российская история становится, таким образом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества.

     В современных исследованиях воплощается  новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, - это инструмент политического господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это  весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Государство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более широкий спектр функций: государство как олицетворение народности, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель информационных служб, арбитр в споре между публичными и частными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и распределения его результатов, наконец, цивилизующая функция государства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически однолинейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

     Ученые  рассматривают влияние на государственную  организацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в  России под воздействием названных  выше начал сложилась специфическая  социальная организация: 1) первичная  хозяйственно-социальная ячейка —  корпорация, претендующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государство  — не надстройка над гражданским  обществом, как в западных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность  либо обладает сакральным характером, либо неэффективна («смута»); государственность  опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

     Таким образом, история отечественной  государственности в целом может  дать ключ для понимания того, что  происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в  формировании новой модели российского  исторического процесса.

     Центральная проблема исследований по истории государственного управления России — это модернизация. Ученые рассматривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (крестьянского, геополитического, национального  и др.), но и новых отдельных  проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики  к рыночной; экологии; защиты русских  в бывших союзных республиках (там  проживает их более 20 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб  социальной помощи и координация  их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного  возрождения; обеспечение научно-технического прогресса, информационного обслуживания; государственного обеспечения интеграции России в мировую цивилизацию; конверсии  военного потенциала и создания современных  вооруженных сил быстрого реагирования; защиты прав человека и обеспечения  его безопасности, жизни, здоровья и  достоинства, прав собственности и  других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Декларацией  прав и свобод человека и гражданина. Эта современная деятельность государства  нуждается в глубоком научном  осмыслении. В 1990-е гг. активно формируется  кадровый состав молодой отрасли  научных знаний, определяется круг исторических источников и современных  документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Концентрации научного потенциала в немалой степени  способствовали ежегодно организуемые конференции ученых.

     Таким образом, овладение историческим опытом государственного управления России, изучение места и роли самих управленцев  на разных этапах развития отечественной  государственности, освоение методов  и способов, с помощью которых  государство управляет проживающими на его территории людьми, поможет  глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

     Российскому государству более тысячи лет, и  все это время развивалось  государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские  князья Владимир Святитель (Владимир Красное  Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую  кадровую картотеку и другие документы  известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной  и мест ной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте  и другие. Начатая в 1864 г. земская  реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для  новых радикальных реформ и превращения  страны в могущественную мировую  державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей  развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

     Нельзя  не учитывать также позитивный и  негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций  прежние государственные институты, традиции, система государственной  службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности  началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая  знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках. .

     После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как  можно быстрее перейти к новой  модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать  и создать заново государственную  и муниципальную службу. Центральное  звено этой проблемы — кадры. Они  — лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении  кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.  

     Раздел 2 Отечественный опыт государственной службы 

     Власть  в древних государствах, так же как и в первобытных общинах, распределялась пропорционально силе их субъектов. По мере расширения территории и усложнения самой жизнедеятельности, она дифференцировалась территориально и функционально. Несложные задачи раннего государства на Руси выполнялись самим князем и его дружиной. Они собирали дань с общинников-смердов, налагали на них натуральные повинности по постройке крепостей, городов. Дружинники князя составляли кадровый корпус древнерусского государства. Наиболее близкие к князю дружинники-бояре составляли княжеский совет, без которого князь не принимал ни одного важного решения.

     Усложнение  жизнедеятельности требовало расширения кадрового корпуса. Появляются люди, помогающие князьям выполнять отдельные  функции власти – тиуны (заведовали княжеским двором или отдельно конюшней, пашней; присутствовали на суде), даньщики (по сбору дани), мытники (по взиманию торговой пошлины) и т.д. В своей деятельности все они опиралась на обычаи, но с XI века князья стали издавать отдельные законы (уставы) и кодексы, как «Русская правда», которые и заложили нормативные основы как жизнедеятельности государства в целом, так и кадровой политики, в частности.

     Позднее функции государственной власти расширяются и дифференцируются по видам управления: административное, полицейское, финансовое. Различаются  такие виды деятельности, как: карательная, законодательная деятельность, правосудие, надзор, финансовый контроль, обеспечение  безопасности, военная деятельность, хозяйственная, воспитательная, внешние  отношения и др.

     Вместе  с государственными органами развивается  и их кадровый корпус. Постепенно из грамотных дворовых людей, дьячков, пономарей сложился слой, которому доверяли не только писать грамоты, облекать их в законную форму, но и ставить печать и даже подписывать. Укрепление аппарата государственной власти, снизило роль и значение собраний населения  и даже княжеских советов. Те должностные лица, которых они выбирали, со временем стали назначаться князем, а позднее приобрели наследственный характер. Менялся вид власти: общинная демократия преобразовывалась в наследственную автократию, т.к. ресурсы власти, распределявшиеся ранее более или менее равномерно между общинниками, перераспределились и концентрировались, в основном, в руках правящего князя и его кадров.

     Во  второй половине XV в. функции органов  региональной власти пополняются «городским делом», т.е. заботами о строительстве  и укреплении городов. В связи  с этим появились особые должностные  лица – городовые приказчики, оттеснившие  наместников-кормленщиков вначале  от военно-административного, а затем  от ряда отраслей земельного, финансового  и даже судебного управления. Они  назначались непосредственно великим  князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. Верховная власть начала ограничивать фактически бесконтрольную власть наместников.

     Со  второй четверти XVI в. функции городовых  приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским  земельным фондом в городах и  уездах, за описанием земель, раскладка  и сбор ряда общегосударственных, надзор за косвенными налогами. Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.

     В 1539–1541 гг. правительство по просьбе  населения ряда мест выдавало им, так называемые губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельность новых «губных», т.е. уголовно-полицейских органов. В их ведение передавали изъятые из подсудности наместников разбойные дела. Губные старосты были другим дворянским институтом, который вслед за городовыми приказчиками подорвал кормленщиков, подготовил их упразднение. Так началась первая земская реформа на Руси, а вместе с ней и новая кадровая политика на местах.

     В центральных уездах с развитым феодальным землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и все  управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, в ведении которых находились административно-полицейские и финансовые функции.

     Образование Русского национального централизованного  государства завершилось к концу XV в. В XVI в. возрастала роль и значение носителя верховной власти, изменившего  свой титул великого князя на царя в январе 1547 г. и установившего, опираясь на поместное служилое дворянство, со второй половины XVI в. самодержавную  форму правления.

     Одновременно  с ростом власти царя усилился и  усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Развиваются и механизмы  реализации кадровой политики. Уже  в XVI веке Иван Грозный создал для  контроля над «государевыми служивыми  людьми» специальное учреждение – Разряд, который в середине его царствования вел «личные  дела» 22–23 тыс. человек. Существовали аналоги чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.

     В XVII в. в России наблюдается такое  кадровое явление, как местничество, выражающееся в наследственном праве  определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной  службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного  государства. Эта система государственного устройства определяла особенности  кадровой политики.

     Первой  формой госучреждений русского централизованного  государства являлась приказная  система правления. На протяжении XVII века существовало до 80 центральных  приказов разного значения, функций  и величины. Каждый приказ возглавлялся начальником – «судьей»; иногда возглавляющее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались чаще всего из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков.

     С созданием приказов в Русском  государстве появилось обширное бумажное делопроизводство, сложились  формуляры определенных видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так  и между приказами. Это делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых часто  не имел начальник приказа. Поэтому  в помощники судьям в приказы  назначались дьяки – «товарищи».

     С середины XVII века кадровая политика все более активно формируется в новых условиях. Вводятся постоянные служебные должности в приказах и других государственных учреждениях. В среде служилых людей проводится специализация и группировка по отраслям управления – финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д.

     Группа  «приказных» или «служилых людей» таким образом, начинает эволюцию в  направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимается государственной службой и концентрирует в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.

     Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались  в расчет три фактора: родословная  кандидата, его чиновность и разрядность. Существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки).

     В 1682 году кадровая политика начинает коренным образом меняться. По представлению  Комиссии под председательством  Б. Голицына было отменено местничество. Эта мера разрушила прежнее, родовое, основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII века новый тип служащих государственных учреждений – чиновничество.

     К концу XVII – началу XVIII века и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой громоздкую и нестройную систему  учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в  деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных  лиц и, конечно, взяточничеством. Все  это стимулировало к проведению административных реформ.

     В России административные реформы начались 24 января 1722 года. В этот день Указом Петра I был введен Закон под названием  «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» Этот закон  просуществовал до установления Советской  власти и определял три рода государственной  службы – военную, гражданскую и  придворную. На основании этого закона вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, создавались нормативные  условия для стабилизации и воспроизводства  кадровых процессов. В общей сложности  в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов: военных, гражданских, придворных.

     Государственные служащие подразделялись на две группы, первую из которых составляли табельные  чиновники четырнадцати классов, а  во вторую группу входили государственные  служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в  структуру четырнадцати классов. Для  них вводился институт «канцелярских  служителей» в качестве начальной  ступени государственной службы.

     «Табель о рангах» явилась нормативным  актом, который подвел итог преобразованиям  государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения  государственной службы. В первой части «Табели о рангах» приводился перечень государственных должностей.

     Дополнительно в «Табели о рангах» существовали еще и высшие почетные звания: статс-секретарь, член Государственного совета, сенатор. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления – предводителям  дворянства, а позднее – городским  головам и председателям земств. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия придворные чины.

     Вторую  часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых  содержалось объяснение этого документа, и законодательно устанавливались  основные принципы государственной  кадровой политики.

     Пункты  предусматривали порядок прохождения  гражданской службы, при котором  вакансии замещались путем продвижения  по службе, а не со стороны. Для этого  создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи  с этим 14-й ранг. Прием на государственную  гражданскую службу осуществлялся  в первую очередь из дворян, в  которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.

     Вместе  с тем в государственные учреждения принимались выходцы и из других сословий. Например, из среды духовенства, ученых, художников, купцов первой гильдии. На государственную службу принимались  также лица, окончившие университеты и другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей других (недворянских) сословий на государственную  службу способствовало положение уставов  о том, что за получение первого  классного чина XIV класса служащему  жаловалось личное дворянство, а VIII класс  иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями.

     На  административные должности принимались  лица по достижении 16 лет. Право поступления  на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при поступлении на государственную  службу в государственных учреждениях  имели мужчины. Женщины допускались на государственную службу в учебные, финансовые, почтово-телеграфные и ряд других ведомств, причем на неклассные должности, а лишь на работу вспомогательно-обслуживающего характера. Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих осуществлялось независимо от национальной принадлежности и верования.

     Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что, при успешной службе и  «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной  чин за выслугу лет. Наряду с этим имелся ряд оснований для ускоренного  продвижения по иерархической лестнице чинов и должностей. Среди них: а) «высшее образование» и «ученая  степень чиновника»; б) усердие и  похвальное отправление службы; в) особые достоинства, выражавшиеся в подвигах и отличиях. Но и при этом строго выдерживалась постепенность в  прохождении службы, исключалось  производство через чин, или получение  высшего чина, минуя низшие.

     Прохождение службы завершалось отставкой. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех  случаев, когда чиновники были обязаны  прослужить в государственных учреждениях  определенный срок.

     Вместе  с тем положения и уставы о  гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы и по собственной инициативе. Причинами увольнения могли быть: несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным  обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие.

     Приобретая  законодательную форму, кадровая политика обретала и условия, ее регулирующие, в частности, ограничения, связанные  с поступлением гражданина на государственную  службу и с осуществлением им своих  должностных обязанностей. С введением  «Табели о рангах» завершился период стихийного становления и  развития кадровой политики в органах государственной власти и начался новый исторический период ее регулируемого воспроизводства.

     Концептуальные  основы большевистской кадровой политики органически вытекали из марксистской идеи о диктатуре пролетариата, которая  в той или иной форме рассматривалась  как власть, опирающаяся не на закон, не на выборы, а «непосредственно на вооруженную силу той или иной части населения». Ее ключевой задачей  объявлялась «... самая беззаветная  и самая беспощадная война  нового класса... против буржуазии, сопротивление  которой удесятерено ее свержением». Орудием борьбы и должно было выступить  государство «диктатуры пролетариата»  и его аппарат.

     Государственный аппарат самодержавия был обречен  на слом, а в управление предлагалось вовлечь большинство, затем «поголовно»  всех трудящихся. Этому должны были способствовать простая нерасчлененная структура власти, соединяющая воедино  законодательные, исполнительные и  контрольные функции, а также  ликвидация традиционного чиновничества, комплектование аппарата управления на основе выборности и сменяемости  в любое время.

     По  мере того, как ставка на «революционное творчество масс» в организации  государственного управления терпела  фиаско, становилось ясно, что народное самоуправление не может заменить профессиональный аппарат, а сама большевистская партия испытывает колоссальный дефицит квалифицированных  управленческих кадров. Не оправдались  ожидания относительно принципиальной возможности быстрого перехода к  самоуправлению. Напротив, предпринимаемые  большевистской элитой меры по централизации  социально-экономической жизни страны требовали резкого увеличения функций  государственной службы. Идея отказа от госслужбы оказалась утопичной. Через несколько месяцев после  Октябрьской революции был взят курс на привлечение «буржуазных  специалистов» в органы государственного и хозяйственного управления.

     В постреволюционной политике большевиков  отчетливо проявился классовый  характер детерминации кадровых процессов  в органах власти. Вновь обозначился  критерий социального происхождения, только уже не дворянского, а пролетарского. Новый субъект власти заполнял государственные  органы своей социальной субстанцией. Но у пролетариев и крестьян не хватало специальных знаний и  опыта в сфере государственного управления. Это заставляло субъект  власти (большевистскую элиту) подходить  к проблеме кадрового обеспечения  государственной службы прагматически. Поэтому уже в первые послереволюционные годы сложился политический подход, обозначенный позже в литературе как подбор и расстановка руководящих кадров по политическим и деловым качествам. Он отражал противоречивость большевистской кадровой политики, вынужденной находиться в русле следования социальным законам и руководствоваться сложившимися в обществе реалиями.

     Поначалу  большевистское руководство взяло  курс на ликвидацию автономных структур гражданского общества и их экономической  основы посредством национализации экономики и передачи прямых экономических  функций в руки государства и  его аппарата. Затем успешная борьба с политической оппозицией привела  к монопольному владению органами государственной  власти, что превратило политическую партию в государственную структуру, напрямую подчиняя ей деятельность государственных  органов власти и организационных  механизмов их кадрового обеспечения.

     Сложилась уникальная модель однопартийного государства.

     Государственная кадровая политика обрела новые формы. Теперь для занятия постов в госаппарате  и для продвижения по службе необходимо было согласие партийного органа. Подготовка, обсуждение и принятие кадровых решений  носили секретный характер. До середины 50-х годов наряду с парторганами серьезные кадровые решения обязательно  согласовывались и с органами госбезопасности, которые проверяли  кандидатов на политически значимые должности с точки зрения их коммунистической надежности.