Реабилитация бюрократии
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство об образовании
Государственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования
Восточно-Сибирский государственный институт технологии и управления
Экономический факультет
Кафедра «Экономическая теория, национальная и мировая экономика»
Курсовая работа по дисциплине:
На тему: Реабилитация бюрократии
Выполнил: Федюкин Евгений Андреевич
Студент 3 курса спец. ГМУ
Группа Б542-22
Преподаватель:
г.Улан-Удэ
2014
Ведение
Глава 1. Место и роль бюрократии
в развитие системы органов государственной
власти........................
1.1 Понятие, функции и признаки
бюрократии....................
1.2 История и развитие
бюрократии....................
1.3 Теории бюрократии.............
Глава2.Анализ бюрократического аппарата
в РФ............................
2.1 Современное состояние российского
бюрократизма..................
2.2
Глава 3. Проблемы бюрократизма в системе
государственных органов и пути их решения.......................
3.1 Проблемы бюрократизма
в современной системе.........
3.2 Пути преодоления бюрократизма.
Заключение....................
Список использованной литературы....................
Введение
В начале ХХI
века Россия столкнулась с
рядом социальных, политических, культурных
проблем, которые привели к
Актуальность исследования
проблем бюрократии с течением времени
не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная
бюрократия призвана выполнять функцию
посредника во властных отношениях между
государством и населением. В условиях
переживаемого Россией процесса кардинальных
изменений во всех сферах жизни общества
особенно важно понять формы и степень
воздействия бюрократии на общественные
процессы. Только сильная власть, принимающая
разумные решения и способная обеспечить
своевременное и полное их исполнение,
в состоянии реализовать свое предназначение
и выполнить свои обязанности перед обществом.
Профессионально подготовленный аппарат
необходим каждому органу власти с учетом
специфики его функций. Без него не может
осуществляться государственное управление.
Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие
достаточно эффективного механизма материального
стимулирования его труда, социальной
защиты, существенно мешают поднять государственное
управление на качественно новый уровень.
Между тем эффективность и качество деятельности
государственной бюрократии является
одним из решающих факторов выхода России
из состояния системного кризиса. Особое
значение имеет профессионализм государственной
службы субъектов Федерации, которая является
относительно самостоятельным институтом
государственного управления.
Цель данной курсовой работы - показать
состояние бюрократии на современном
этапе.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1.Собрать и изучить
2. Рассмотреть исторические
3. Рассмотреть основные теории бюрократии.
4. Проанализировать состояние
Задачи работы:
- понятие, функции и признаки бюрократии
- история и развитие бюрократии
- теории бюрократии
- реформы бюрократии
- перспективы развития
Предметом исследования в данной курсовой работе является бюрократия.
Глава 1. Место и роль бюрократии в развитие системы органов государственной власти
1.1 Понятие, функции и признаки бюрократии
Понятие бюрократии
Рассмотрим, что именно представляет собой понятие «бюрократия».
Бюрократия - это направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти. Специфические особенности работы органов власти (бюрократии) во многом объективные - разрастание и усложнение функций (отсюда и расширение кадров управления и контроля), владение техникой административной работы, владение информацией и документацией, возможность готовить, составлять и интерпретировать государственные решения и акты, переписываться с населением, отвечать на его запросы.
«Бюрократией» часто называют
не только систему управления,
осуществляемую специальным
Функции бюрократии
В демократическом обществе основные функции бюрократии сводятся к тому что, во-первых, бюрократическая система обеспечивает функционирование политической системы, политических и общественных институтов. Во-вторых, бюрократическая система способствует выработке соответствующих подлинных интересов народа, демократических концепций и механизмов их практической реализации. В-третьих, осуществление контрольных функций отдельных элементов бюрократической системы с целью предотвращения их возможного отхода от демократических принципов политического и общественного управления, закрытости и недоступности для любого гражданина общества. В-четвертых, руководство деятельностью специальных институтов по изучению политических процессов, происходящих в обществе, обобщению опыта и выработке рекомендаций углубления демократизации политической жизни.
[1] http://www.krugosvet.ru/enc/
Бюрократия - присуща структура социально неоднородного общества, неизбежный атрибут государственных, особенно исполнительных органов Бюрократия обслуживает интересы, прежде всего, господствующих в обществе социальных сил, создает условия для утверждения таких политических отношений, которые способствовали бы укреплению базовых отношений, однако бюрократический, чиновничий аппарат является не только порождение объект объективных обстоятельств, господ них в экономической базе сил, но и способен конкретными усилиями способствовать коренным преобразованиям в базе с целью формирования новых господствующих в экономике и политике сил.
Признаки бюрократии
Разделение труда. На правительственном уровне это означает
наличие официально закрепленных сфер
компетенции в противовес тому непостоянному
и случайному распределению задач, которое
свойственно патриархальным и патримониальным
системам, препятствующим рациональному
экономическому развитию.
Иерархия. Принцип должностной иерархии,
уровни власти, строго упорядоченная система
внешней и внутренней субординации создают
порядок, воспитывающий внутренний контроль
и обеспечивающий предсказуемость действий.
Иерархия - это также механизм управления,
который содержит в себе разделение труда
вместе с достижением результатов общей
политики и программной структурой.
Опора на документы. Создает гарантии того, что спорные вопросы между несогласными сторонами будут решаться не посредством выдвижения необоснованных требований в адрес друг друга, а посредством аргументации своей позиции. Наличие документов позволяет бюрократии быть независимой от мнений и суждений отдельных чиновников. Кроме того, это дает возможность высшим органам власти фиксировать и контролировать действия чиновников. Документ является своего рода лакмусовой бумажкой, которая используется для выявления негативных моментов деятельности бюрократии.
Профессиональная подготовка персонала. Отделение действия от исключительно индивидуальных качеств и подчинение данных качеств безличным и общим стандартам получило дальнейшее распространение благодаря специальной подготовке должностных лиц. Это создает культуру и психологию, которые адекватны стандартизированным административным правилам и процедурам в противовес ранним формам администрирования.
Компетентность должностного лица. Должностное лицо руководствуется в своей деятельности нравственными принципами, вытекающими из общей трудовой этики современной цивилизации.
Согласно данной этике
Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.[2]
1.2 История и развитие бюрократии
Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является изобретение письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте. В Древнем Китае сложную бюрократическую систему создал Конфуций. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана. После распада империи особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя.
В эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.
Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной.
[2] Коваленко С.В. Ермолаева Л.К. (лекция) Признаки, сущность, функции бюрократии.§ 9.3. Признаки, сущность, функции бюрократии
В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.
Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.
Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.[3]
Развитие бюрократии в России
Система управления, в которой карьера
зависит от личных профессиональных качеств,
возникла еще в допетровской России. Когда
в 16 в. в Московском государстве начали
возникать функционально-
[3] http://www.krugosvet.ru/enc/
Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах(1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников. Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.[4]
Теории бюрократии
Теория рациональной бюрократии Макса Вебера
Теории бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера «Парламент и правительство в преобразованной Германии».В исследованиях современных ученых подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической бюрократии.
[4] http://www.krugosvet.ru/enc/
В теории бюрократии Макса Вебера важным элементом выступает понятие патримониальной бюрократии. Но для дальнейшего развития социологии наибольшее значение имел другой элемент данной теории – разработанная идеально-типическая модель рациональной бюрократии.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой данного типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Причем эти правила могут быть изменены. В этом заключается одно из важнейших отличий легального господства от традиционного: в традиционном возможность законотворчества ограничена существующими традициями, а в легальном не существует никаких ограничений, кроме соблюдения всех соответствующих формальностей. «Решающим является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку или герою,...но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который определен посредством установленных норм (законов, предписаний, правил)»[5]. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. На смену принципу личной преданности, имеющему важнейшее значение при традиционном господстве, приходит ориентация на безликие нормы. Вебер считал, что само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненных достаточной легитимностью. Поэтому оно должно быть дополнено традиционными, патермониальными элементами. Впрочем в реальности легальное господство в чистом виде и не существует, оно неизменно проявляется лишь в сочетании с другим типом. Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:
1. должностные обязанности
выполняются на постоянной
[5] Вебер М. Избранное. Образ общества. С.71.
2. обязанности разделены
между функционально
3. должности образуют
иерархию, в которой определены
возможности контроля за
4. правила, регулирующие деятельность, подразделяются на технические инструкции и правовые нормы, однако для исполнения и тех и других необходим специально подготовленный персонал;
5. должностное лицо не
может присвоить свою
6. легальное господство
может принимать различные
При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов. Бюрократический аппарат состоит из чиновников, которые действуют в соответствии со следующими принципами:
1. чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их должностных обязанностей;
2. чиновники организованы
в четко установленную
3. каждая должность обладает определенной сферой полномочий;
4. чиновник занимает должность
на основе добровольного
5. кандидаты отбираются на основании их квалификации и при этом назначаются на должность, а не выбираются;
6. вознаграждением служит постоянное денежное жалование;
7. должность рассматривается
как единственный или, по крайней
мере, основной род занятий
8. существует система
карьерного продвижения в
С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности.[6]
Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставления современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу относится прежде всего специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Вебер писал: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников … не было ни в одной стране, кроме современного Запада».
Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.
[6] Albrow M. Op.cit. p.44.
Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельными чиновниками и организацией в современной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами и удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения М. Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.
Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.
Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической [7].
Как полагал Вебер, бюрократические организации, в большей или меньшей степени приближающиеся к чистому типу, можно обнаружить в самых различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в учебных заведениях, в армии и на крупном капиталистическом предприятии.
[7] Dandeker Ch. Surveillance, power and modernity. Cambridge, 1990. P.10
Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.
Повсеместное распространения бюрократии вызвано прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.
Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она выступает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как отмечает Вебер: «Бюрократизация предоставляет прежде всего оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки».
Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности появления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности[8]. К числу социальных последствий бюрократизации Вебер относит тенденцию к уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих в силу статусных привилегий и присвоения административных средств и полномочий.
[8]Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972. С.100-102.
Следствием бюрократизации является установление в отношениях между людьми «формальной безличности», когда из официального ведения дел устраняются все личностные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет Вебер: «Бюрократия получает тем большее развитие, чем более она «дегуманизирована» и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов». Чиновник должен исполнять свои обязанности «без гнева и пристрастия». Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм – таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе. Государственную службу Вебер рассматривает, подобно науке и политике, как «профессию и призвание». Это находит выражение в том, что занятие должности требует длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением его «служебного долга». Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность прежде всего как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность.
В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу не предполагает личной преданности по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных и феодальных властных структурах. Согласно Веберу, в условиях легального господства деятельность чиновника подчинена безличным и чисто функциональным задачам. Организация может выступать в некотором роде заменой индивидуального господина в качестве объекта преданности. При этом чиновник полностью зависит от той организации, которой он служит.
Такова идеально-типическая модель рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако веберовский анализ бюрократического феномена не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера. Он сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.
Как считает Вебер, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. Вебер пишет: «Осознание чиновником своего высокого статуса не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение».
Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации каких-либо ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.[9]
[9] Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.
Глава 2. Анализ бюрократического аппарата в РФ
2.1 Функционирование бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России
В современных российских условиях происходит обновление всей системы государственного управления, связанное с переходом от номенклатурной системы к механизму правового государства с разделением ветвей власти, государственного регулирования социально-экономических процессов.
Как сложное социальное явление, бюрократия представляет собой продукт развития общества, процесса разделения труда, слой управляющих людей, призванный осуществлять реализацию не только общих дел, но и выполнять ряд специфических функций. Она стремиться подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры функционирования своим целям, самосохранения и укрепления собственных позиций. В российском государственном механизме на протяжении столетий особое место занимало чиновничество, которое государство использовало для выполнения самых различных функций: административной, военной, судебной, дипломатической, торговой, промышленной и др. При анализе функционирования бюрократической власти можно выделить такие законы как: закон предела действия и закон разделения труда. Первый проявляется в том, что верховная власть должна быть ограничена в обществе своим количественным содержанием, второй закон нашел свое выражение в принципе разделения законодательно-контрольной власти, исполнительно-распорядительной власти и судебной власти.