Глубины и масштабы проводимых
реформ политико-правовой системы
Российской Федерации предполагают
необходимость привлечения к
преобразованиям широких слоев
населения. Важная роль в процессе
формирования современной российской
государственности отведена институтам
прямого народовластия. В этих
условиях исследование форм непосредственного
народовластия является одним
из приоритетных направлений
в науке конституционного права
Российской Федерации.
За сравнительно короткое время
использования референдума в
Российской Федерации накоплен
определенный опыт правового
регулирования вопросов его подготовки
и проведения. Тот факт анализирует
необходимость обобщения и дальнейшего
развития, как теории референдума,
так и практики его использования, что
предполагает совершенствование его нормативной
базы, привидение ее в соответствие с требованиями
современной российской государственности.
Тем более, что анализ содержания нормативно-правовых
актов, регламентирующих процесс подготовки
и проведения референдума показывает
несовершенство целого ряда его положения,
нерешенность в них некоторых организационно-правовых
аспектов, недостаточную разработку механизма
исполнения его решений, ответственность
за их неисполнение. Таким образом, актуальность
исследуемой темы представляется очевидной.
Сейчас для России настало время открытых
и честных взаимоотношений государства
с гражданским обществом, что корни многих
прежних неудач - «в неразвитости гражданского
общества и в неумении власти говорить
с ним и сотрудничать». Граждане должны
активно непосредственно участвовать
в решении государственных дел, так как
очень многое зависит и от самих российских
граждан. Развитие страны во многом определяется
степенью их ответственности, политической
зрелости, а это приходит вместе с опытом
участия в референдумах.
Эффективный контроль общества
за исполнительной и представительной
ветвями власти возможен при
условии развития институтов
непосредственного народовластия,
в частности, института референдума, совершенствовании
нормотворческой базы, регулирующей его.
Необходимым условием функционирования
и развития форм прямой демократии, в частности.
Референдума является высокий уровень
политической и правовой культуры, социальной
активности граждан России.
Указанные обстоятельства значительно
актуализируют исследование института
референдума, механизма его подготовки
и проведения, а также теории
данного института.
Доктринальное
и законодательное
определение референдума
Конституционным правом гражданина, составляющим
ядро соответствующего института непосредственной
демократии, является участие в референдуме.
Анализ конституций современных государств
позволяет сделать вывод о неоднозначном
отношении законодателей к правовой регламентации
референдума. Так, конституции Германии,
Исландии, Греции, Латвии, Дании, Нидерландов,
Норвегии, Бельгии не упоминают о прямом
волеизъявлении народа, отдавая предпочтение
представительной форме демократии. Конституции
ряда государств закрепляют право народа
на осуществление власти как непосредственно,
так и через представителей (Испания, Литва,
Албания, Белоруссия, Словакия, Португалия
и др.), не упоминая референдум, а только
подразумевая возможность его реализации.
Третья группа конституций, закрепляя
народный суверенитет, провозглашает
в качестве важнейших институтов непосредственной
демократии наряду с выборами референдум1.
И
только в ст. 3 Конституции Российской
Федерации референдум поставлен
на первое место по сравнению с
выборами. Право на участие в референдуме
закреплено не только в главе 1 Конституции
РФ "Основы конституционного строя",
но и в главе 2 "Права и свободы
человека и гражданина". Согласно
п. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской
Федерации имеют право участвовать
в референдуме.
В
отличие от выборов, где избиратели
выбирают своих представителей в
законодательный орган государственной
власти для решения от имени народа
важных вопросов государственной жизни,
референдум позволяет самому народу
напрямую решать эти вопросы. А. де Токвиль
писал, что "мы никогда не найдем
по-настоящему сильного общества, не опирающегося
на свободное волеизъявление людей.
В мире не существует ничего иного,
кроме патриотизма или религии,
что могло заставить самых
различных граждан в течение
долгого времени стремиться к общей
цели". Участие в референдуме "способно
пробудить и направить в нужное русло
неосознанный инстинкт любви к отечеству,
который фактически никогда не покидает
человеческое сердце, и, соединив этот
инстинкт с определенными взглядами, чаяниями",
превратить его в осознанный выбор2.
В России вопрос о референдуме
впервые возник как теоретический
вопрос на рубеже XIX-XX веков, когда
стремительно развивавшаяся Россия остро
ощущала узость и анахронизм существовавшей
тогда формы правления – царского самодержавия.
В годы, предшествующие революционным
событиям 1905 г., русская общественная и
юридическая мысль искала пути и способы
реформирования политической системы
с целью сделать ее более современной
и эффективной. Именно тогда на повестку
дня встали вопросы демократии, правового
государства, равных всеобщих и прямых
выборов. Тогда в России впервые заговорили
об институтах парламента и президента,
о многих других идеях, которые в то время
были новыми и для Запада. Тем не менее,
русские ученые-юристы на достаточно высоком
научном уровне обсуждали проблемы сущности
референдума и возможности введение его
в России. К исследованию института
референдума обращались К. Каутский, Б.А.
Китяковский, Н.М. Коркунов, К.М. Тахтарев.
Б.Н. Чичерин и другие.
Определение понятия референдума
в трудах советских ученых
государствоведов в основном
ограничиваются выявлением его
внешних признаков: объекта
голосования, формы правления,
состава участников и т.д. В.Ф.
Коток высказал предположение,
согласно которому данная форма
демократии может быть использована
в условиях социализма. «Референдум,
опрос, плебисцит (независимо
от наименования) обычно представляет
собой утверждение того или
иного государственного решения
путем народного голосования,
придавая ему окончательный и
обязательный характер»3. В определении
референдум рассматривается как императивная
форма народовластия и как процесс.
Р.А. Сафаров видит смысл референдума
в том, что «народ непосредственно выступает
законодателем по наиболее важным законопроектам».
Такой подход не исключает выступления
граждан с народной инициативой, восполняя
тем самым один из главных недостатков
приведенных выше определений4.
В.В. Маклаков расширяет перечень актов,
которые могут быть объектом решения в
ходе референдума: «…референдум представляет
собой голосование по поводу какого-либо
законопроекта, международного договора
или административного акта»5.
Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет
видели в референдуме «способ
непосредственного решения народом
в целом и населением в тех или иных
регионах различных вопросов государственной
или общественной жизни6.
Референдум – сложный процесс,
состоящий из нескольких стадий.
В трудах некоторых ученых
встречается указание на структурное
содержание референдумного процесса.
Например, Н.М. Степанов, указывающий
на то, что референдум- это прежде
всего голосование, которое может
сочетаться с обсуждением, а
может проводиться и без него7.
Более категорическую позицию по этому
вопросу занимают Ю.А. Дмитриев и А.А. Златопольский,
которые предполагают, что необходимо
объединить институт всенародного (народного)
опроса с всенародным (народным) референдумом8.
Таким образом, в трудах ученых
государствоведов института референдума
рассматривался в следующих аспектах:
Форма народовластия;
Форма реализации
субъективного права;
Процесс волеизъявления;
Институт
конституционного права.
Подводя
итог анализу доктринальных источников,
референдум можно определить как
высшую императивную форму непосредственной
демократии, содержание которой является
волеизъявление установленного законом
числа граждан по любому общественно
значимому вопросу, кроме тех, которые
не могут по закону быть вынесены на
референдум,- обязательное для исполнения.
Следует отметить, что в действующем законодательстве
эти три аспекта учтены в определении,
данном законодателем.
Федеральный
Закон от 12 июня 2002 г. «Об основных
гарантиях избирательных право и право
на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»9 дается четыре определения
референдума:
Референдум – форма прямого
изъявления граждан Российской
Федерации по наиболее важным
вопросам государственного и
местного значения в целях
принятия решений, осуществляемого
посредством голосования граждан
Российской Федерации, обладающих
правом на участие в референдуме;
Референдум Российской Федерации
– референдум, проводимый в соответствии
с Конституцией Российской Федерации,
ФКЗ «О референдуме РФ», настоящим
Федеральным законом среди обладающих
правом на участие в референдуме
граждан Российской Федерации,
место жительства которых расположено
на территории РФ, а также
граждан Российской Федерации,
проживающих или находящихся
за пределами территории РФ.
Референдум субъекта РФ – голосование
граждан Российской Федерации, постоянно
проживающих на территории субъекта Российской
Федерации, по важным вопросам государственного
значения, которое проводится в соответствии
с Конституцией РФ, федеральными законами,
конституциями, законами субъектов Российской
Федерации.
Местный референдум – голосование
граждан Российской Федерации,
постоянно или преимущественно
проживающих в границах одного
или нескольких муниципальных
образований, по важным вопросам
местного значения, которое проводится
в соответствии с Конституцией
РФ, федеральными законами, конституциями,
уставами, законами субъектов Российской
Федерации, а также уставами
муниципальных образований, однако
вполне достаточным юридическим
основанием для их проведения является
федеральное законодательство и законодательство
соответствующего субъекта РФ.
Институт
референдума
Референдум как политико-правовой
институт занимает особое место
в системе современной демократии.
С одной стороны, он традиционен,
коренится в глубокой истории,
напоминает времена древнего
прямого народовластия, когда
каждый участник народного собрания
(агора, вече и т.д.) должен был
не просто выразить свое мнение
по обсуждаемому вопросу для
всего сообщества вопросу, но
и активно участвовать в выработке
решения, выражающего общую позицию,
общую волю. Насколько можно
судить по этнографическим и
историческим материалам, древнее
народное правление (включая родоплеменное,
родовое, ранних государств-полюсов
и т.д.), там, где оно процветало,
вырабатывало совершенные механизмы достижения
согласия между полноправными членами
сообщества, участниками народного собрания.
В основе института референдума
в Российской Федерации лежат
политические права и свободы
человека и гражданина. Поэтому
все виды референдумов заняли
прочное место в системе конституционных
институтов, выступают в качестве
гарантии права граждан участвовать
в управлении делами государства
как непосредственно, так и
через своих представителей (ч.1 ст.32
Конституции Российской Федерации).
Проведение референдума предполагают
реализацию комплекса конституционных
прав и свобод. В целом же
можно казать, что референдум
– институт, относящийся к системе
прав и свобод человека и
гражданина, в этом качестве он
обладает высокой гуманитарной
ценностью. Законодательство о
референдуме подтверждает юридический
характер данного института, его
особое место в системе права
среди институтов конституционного
права как его подотрасли. Важность
референдума можно подчеркнуть следующими
положения:
1. Референдум занимает особую нишу в спектре
средств правового регулирования. Равноценная
замена референдума иными формами прямой
демократии невозможна.
2. Опыт использования референдума в Российской
Федерации подтверждает его способность
быть действенным правовым инструментом
реализации конституционного права граждан
на участие в управлении делами государства.
3. Интегративный характер процесса правотворчества
путем референдума проявляется как в юридическом,
так и социальном аспектах. При наличии
общества, не находящегося в состоянии
острого кризиса, и с учетом факторов,
сглаживающих недостатки, присущие референдуму
как и любому другому явлению, всенародные
голосования будут способствовать совершенствованию
государства.
4. Усовершенствованная модель референдума
способна помочь налаживанию связи «власть
- граждане» и, одновременно, повысить
уровень политической культуры народа,
необходимый для построения цивилизованного
общества и государства10.
Законодатель в рамочном законе, определяя
институт референдума в России, проводит
различие по следующим критериям:
Территория
проведения;
Нормативному
регулированию;
Кругу участников;
Объекту –
вопросам, выносимым на референдум, причем
последний аспект – вопросы референдумов,
уточняются в специальных статьях рамочного
закона и в специальном законодательстве,
регулирующем отдельные виды референдумов.
Для определения референдума
как формы народовластия ключевым
вопросом является определение вопросов,
решаемых с помощью прямого волеизъявления
Относительно его содержания в юридической
науке и практике нет единства. Можно выделить
три основных позиций, дискутируемых в
науке и используемые в законодательстве
зарубежных стран.
Первая. Исходя из верховенства
суверенной воли народа, ученые
полагают, что на референдум может
быть вынесен любой вопрос
государственной и общественной
жизни, признаваемый важным теми,
кто вправе требовать и решать
вопрос о назначении референдума11.
Вторая. Некоторые ученые в вопросе
о референдуме придерживаются
мнения, что закон должен прямо
закреплять перечень вопросов, требующих
обязательного решения исключительно
в ходе референдума12.
Третья. Существует и иная позиция
по данному вопросу, которая
основана на практической реализации
принципа «можно все, что не запрещено
законом устанавливает перечень вопросов,
по которым не»: законодательство зарубежных
стран устанавливает перечень вопросов,
по которым не могут проводиться подобные
голосования.
Действующий ФКЗ 2004 г. «О референдуме
Российской Федерации» воспринял
все три высказываемые в теории
позиции при определении и
регулировании вопросов референдума,
даже в некотором смысле расширив
их. Разделяя первую позицию о
верховенстве суверенной воли
народа, законодатель в ФКЗ 2004
г. Установил общий принцип
свободы в определении вопроса,
выносимого на референдум инициаторами.
Следуя рекомендациям ученых
о необходимости закрепления
перечня вопросов, решаемых с
помощью референдума (вторая позиция),
федеральный законодатель впервые
указал на возможность проведения
в России на федеральном уровне обязательного
референдума: «На референдум выносится
проект нормативного акта или вопрос,
обязательное вынесение на референдум
которых предусмотрено договором Российской
Федерации».
Следуя третьей позиции, перечисляя
вопросы, которые не могут выноситься
на референдум, законодатель установил
несколько ограничений.
Общие: требования
на соответствие законодательству.
Вопрос, выносимый на референдум,
не должен
Противоречить
Конституции РФ;
Ограничивать,
отменять или удалять общепризнанные
права свободы человека и гражданина,
конституционные гарантии реализации
таких прав и свобод.
Конкретные:
конкретные ограничения по содержания
вопросов.
На референдум не могут выноситься
по содержанию вопросы:
Об изменении
статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного
Конституцией РФ;
О досрочном
прекращении или продлении срока полномочий
Президента РФ, Государственной Думы Федерального
Собрания РФ, а также о проведении досрочных
выборов Президента РФ, депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания РФ, либо о
перенесении сроков проведения таких
выборов;
Об избрании,
о назначении на должность, досрочном
прекращении, приостановлении или продлении
полномочий лиц, занимающих государственные
должности Российской Федерации;
О персональном
составе федеральных органов государственной
власти;
Об избрании,
о досрочном прекращении, приостановлении
или продлении срока полномочий органов,
образованных в соответствии с международным
договором РФ, либо должностных лиц, избираемых
или назначаемых на должность в соответствии
с международным договором РФ, а также
о создании таких органов либо назначении
на должность таких лиц, если иное не предусмотрено
международным договором РФ;
О принятии
и об изменении федерального бюджета,
исполнении и изменении внутренних финансовых
обязательств Российской Федерации;
О введении,
об изменении и отмене федеральных налогов
и сборов, а также об освобождении от их
уплаты;
О принятии
чрезвычайных срочных мер по обеспеченью
здоровья и безопасности населения;
Об амнистии
и о помиловании.
Могут устанавливаться требования
и к формулировке вопроса, например,
вопрос, выносимый на референдум,
должен быть сформулирован таким
образом, чтобы исключалась возможность
его множественного толкования,
на него можно было дать только
однозначный ответ и чтобы исключалась
неопределенность правовых последствий
принятого на референдуме решений.
Временные ограничения по инициированию
референдума, например: в период
между официальным опубликованием
решения о назначении референдума
и официальным опубликованием (обнародованием)
его результатов не может быть
выдвинута гражданами инициатива
проведения референдума;
Инициатива проведения референдума
не может быть выдвинута (и
референдум не может назначаться
и проводиться) в условиях военного
или чрезвычайного положения,
введенного на территории РФ
при обстоятельствах и в порядке,
предусмотренных федеральным конституционным
законом, а также в течение
месяца со дня отмены военного
или чрезвычайно положения;
Референдум не может проводиться
в последний год полномочий
Президента РФ, Государственной
Думы Федерального собрания РФ,
а также в период избирательной
кампании, проводимой одновременно
на всей территории РФ на
основании решения уполномоченного
федерального органа;
Проведение повторного референдума,
т.е. референдума по вопросу
(вопросам), имеющему (имеющим) по
смыслу или содержанию те же
формулировку, что и вопрос (вопросы),
голосование по которому (которым)
проведено на состоявшемся референдуме,
не допускается в течение двух
лет со дня официального опубликования
(обнародования) его результатов.
По аналогичной схеме урегулированы
вопросы, выносимые на референдум
субъекта Федерации и на местный
референдум. Одновременно с перечнем
ограничений федеральный законодатель
устанавливает возможность закрепления
и проведения в субъектах РФ,
в муниципальных образованиях
обязательных референдумов. Конституциями
(уставами), законами субъектов РФ, уставами
муниципальных образований могут быть
определены вопросы, подлежащие обязательному
вынесению на референдум субъекта Федерации
и местный референдум.
При определении понятия референдума
и ученые и законодатели, упоминают
о референдуме, как форме реализации
субъективного права граждан.
Без раскрытия этого аспекта института
референдума, понятие его не будет полным.
Итак, референдум как форма реализации
субъективного права граждан на участие
в управлении делами государства. ФЗ от
12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав и право на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»13
закреплены составляющие права граждан
на участие в референдуме. Закон гласит:
«право на участие в референдуме – конституционное
право граждан Российской Федерации голосовать
по вопросам референдума, а также участвовать
в других действиях по подготовке и проведению
референдума». В процессе регулирования
подготовки и проведения процедуры референдума
происходит детализация и расширение
правомочий, составляющих в совокупности
право на референдум.
Помимо права
на инициацию (быть членом инициативной
группы) и участвовать в голосовании, гражданин
может:
Участвовать
в формировании форма референдума;
Собирать
подписи в поддержку инициативы проведения
референдума;
Участвовать
в агитационных мероприятиях в период
кампании референдума с целью побудить
участников референдума поддержать инициативу
проведения референдума или отказаться
от такой поддержки, голосовать либо отказаться
от голосования на референдум, поддержать
либо отвернуть вынесенный на референдум
вопрос;
Быть включенным
в списки участников референдума на участках
референдума;
Знакомится
со списком участников референдума и дополнила,
уточнять его;
Иметь право
на беспрепятственный доступ к документированной
информации (персональным данным) о себе,
в том числе к информации, находящейся
на машиночитаемых носителях, на уточнение
этой информации в целях обеспечения ее
полноты и достоверности, а также имеет
право знать, кто и в каких целях использует
или использовал эту информацию, кем и
кому она предоставлена;
Заявить в
комиссию референдума о невключении его
в список участников референдума, о любой
ошибке или неточности в сведениях о нем,
внесенных список участников референдума;
Получать
открепительное удостоверение или быть
включенным в другой список участников
референдума в установленных законодательством
случаях;
Сообщать
в участковую комиссию об изменении сведений
об участниках референдума, включенный
в список участников референдума на соответствующем
участке;
Ознакомится
со списком участников референдума с указанием
их границ и номеров, мест нахождения комиссий
референдума и помещений для голосования;
Участвовать
в работе комиссий референдума в установленных
законодательством случаях;
Участвовать
в наблюдении за подготовкой и проведением
референдума Российской Федерации, работой
комиссии референдума, включая установления
итогов голосования и определение результатов
референдума;
Обжаловать
действия (бездействия), нарушающий права
граждан на референдум;
Участвовать
в осуществлении других действий в порядке,
установленном федеральным законодательством.
Референдум
как процесс – это совокупность юридических
процедур, закрепленных в законодательстве
о референдумах, отражающих определенную
последовательность юридических действий,
направленных на организацию и непосредственно
волеизъявления народа – источника власти
и носителя суверенитета.
Содержание референдумного процесса
составляют стадии подготовки
и проведения референдума, формирующиеся
на основе действий и этапов.
Они представляют собой определенную
совокупность складывающихся в
рамках отдельных временных отрезков
референдумного процесса отношений, обеспечивающих
поступательную реализацию прав граждан
и иных участников референдумного процесса.
Референдумный процесс оформляется
в законодательстве и реализуется
на практике прежде всего как
система последовательно сменяющихся
друг друга стадий организации
и проведения референдума. Функциональное
назначение стадий референдумного
процесса состоит в обеспечении
его динамики, без которой не
мыслимо достижение цели референдума
– решения определенного вопроса14.
Следует отметить, что «стадия»
и «этап» референдумного процесса
– неидентичные понятия. Стадия
референдумного процесса – более
широкая категория, охватывающая
своими рамками несколько этапов,
состоящих из комплекса действий,
направленных на достижение определенной
промежуточной цели в масштабах той или
иной стадии инициирования, назначения,
организации и проведения референдума.
Иными словами, стадия и этап референдумного
процесса соотносятся как целое и часть.
Вследствие этого стадии референдумного
процесса вполне могут быть охарактеризованы
как последовательная цепь этапов референдумеых
действий. Так, например, стадия назначения
референдума состоит из следующих этапов:
подготовка решения о назначении референдума,
проверка конституционности процедуры
инициирования референдума, принятие
компетентных органов (должностным лицом)
решения о проведении референдума, официальное
обнародование даты референдума. Аналогичным
образом обстоит дело с иными стадиями
референдумного процесса: инициированием,
подготовкой, проведением, подведением
итогов, ответственностью за неисполнение
решений референдума.
Референдум
как непосредственное
осуществление власти
народа
