СОДЕРЖАНИЕ

     стр

ВВЕДЕНИЕ

     Проблемам референдума в российской юридической  литературе уделяется недостаточно внимания. Единственная специальная  монография была издана в 1995 году1. За прошедшие  с тех пор десять лет появилось  лишь несколько диссертаций на эту  тему2.

     В то же время за последние годы выявилось  множество острых вопросов, связанных  с законодательным регулированием референдума в нашей стране. Неудачные  попытки инициирования ряда референдумов в 1999–2002 годах, изменения, внесенные  в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” в 2002 году и принятие нового закона в 2004 году требуют нового осмысления.

     В данной работе анализируется история  законодательного регулирования и  проведения референдумов в Российской Федерации, и обсуждаются проблемы, связанные с реализацией основной функции референдума как института непосредственной демократии.

Глава 1. Краткий экскурс в историю  проведения референдумов в России. Источники правового регулирования  референдумов

1.1. Референдумы СССР и России, проходившие в 1991 – 1993 годах

     Советские конституции предусматривали возможность  проведения референдума. Однако положения  конституций о референдуме (как  и многие другие) были чистой декларацией. За все время существования советской  власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.

     С началом в 1989 – 1990 годах процесса демократизации вопрос о возможности  проведения референдума, то есть непосредственного  выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Причем российские депутаты немного опередили союзных: Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» был принят 16 октября 1990 г.,¹ а Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» – только 27 декабря 1990 г., на Четвертом съезде народных депутатов СССР.²

     На  этом же съезде по инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева  были приняты два постановления  о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума о частной собственности на землю, второе – о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик.

     Ни  Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не потрудились сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы.

     Тем не менее, Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса. Причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР.

     Формулировка  вопроса референдума вызвала  на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Было очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Таким образом, результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.

     Правомерность такого заключения вызывала большие сомнения. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий – принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования. Оставался четвертый тип – выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем «обязательная сила»: итоги такого референдума «должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами».

     Кроме того, вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении  СССР – заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.

     Референдум  СССР был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за «сохранение обновленного союза» (в РСФСР «за» проголосовало 71,3%). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад федерации. А в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик осталось лишь констатировать, что СССР больше не существует.

     Одновременно  с союзным референдумом в РСФСР 17 марта 1991 г. был проведен и республиканский  референдум. Инициатива его проведения принадлежала Президиуму Верховного Совета РСФСР, который организовал сбор подписей депутатов. По Закону РСФСР «О референдуме РСФСР»³ для назначения референдума необходимо было собрать подписи не менее миллиона граждан РСФСР или не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР. Подписи более трети народных депутатов РСФСР были собраны под двумя вопросами:

     17 марта 1991 г. в РСФСР был проведен  референдум о введении поста  Президента РСФСР. На вопрос  референдума положительно ответили 69,85% от принявших участие в голосовании или 52,45% от числа граждан, внесенных в списки. В результате референдума в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

     В декабре 1992 г. в ходе Седьмого съезда народных депутатов Российской Федерации  возник конфликт между Президентом  Б.Н. Ельциным и большинством народных депутатов Российской Федерации. 10 декабря Ельцин выступил на Съезде с обращением, в котором, в частности, сказал: «Вижу выход из глубочайшего кризиса власти только в одном – во всенародном референдуме».

     26 марта собрался Девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. После того, как предложение об отрешении Ельцина от должности президента не набрало двух третей голосов, Съезд принял решение о проведении 25 апреля всероссийского референдума. Но вместо одного вопроса было предложено вынести на референдум четыре:

     1. Доверяете ли Вы Президенту  Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

     2. Одобряете ли Вы социально-экономическую  политику осуществляемую Президентом  Российской Федерации и Правительством  Российской Федерации с 1992 года?

     3. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

     4. Считаете ли вы необходимым  проведение досрочных выборов  народных депутатов Российской  Федерации?

     В результате голосования 25 апреля 1993 г. положительно на первый вопрос ответили 58,7% от числа принявших участие в голосовании, на второй – 53,0%, на третий – 49,5% (31,7% от числа граждан, включенных в списки), на четвертый – 67,2% (43,1% от числа граждан, включенных в списки)19. Таким образом, с юридической точки зрения результатом референдума стала «боевая ничья». Однако в политическом плане результат волеизъявления граждан России можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу. Такая интерпретация позволила в дальнейшем Б.Н. Ельцину в условиях продолжения конфликта двух ветвей власти принять решение о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

     Распустив депутатский корпус, Президент Российской Федерации назначил на 12 декабря 1993 г. выборы депутатов Федерального Собрания и референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто «всенародным голосованием». Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР «О референдуме РСФСР», а по Положению «О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года», утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г.⁴

     Данное  Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1% голосов.⁵ Таким образом, конституционный кризис был преодолен.

1.2. Попытки проведения референдума  Российской Федерации в 1999–2002 годах

     После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум Российской Федерации  не проводился ни разу. Однако несколько  раз попытки инициировать всероссийский референдум предпринимались.

     Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.⁶ предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем – Центризбиркомом Российской Федерации.

     2 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос: «Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?»

     Группа  с 3 сентября по 26 ноября собирала подписи  и представила в избирательные  комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центризбирком признал  недействительными 759 787 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума.⁷

     29 сентября 1999 г. Избирательная комиссия  Самарской области зарегистрировала  инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации четыре вопроса:

     1. Вы за то, чтобы были расширены  правовые и политические гарантии  защиты частной собственности  граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

     2. Вы за то, чтобы депутаты Государственной  Думы и члены Совета Федерации,  совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность  наравне с остальными гражданами России?

     3. Вы за то, чтобы в боевых  действиях в локальных конфликтах  принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту?

     4. Вы за то, чтобы в Конституцию  России были внесены изменения,  ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?

     Группа  с 29 сентября по 29 декабря собирала подписи и представила в избирательные  комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центризбирком признал  недействительными 1 821 985 подписей; в  результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума.⁸

     26 июля 2000 г. Московская городская  избирательная комиссия зарегистрировала  инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса:

     1. Вы за запрет ввоза из других  государств на территорию России  радиоактивных материалов на  хранение, захоронение и переработку?

     2. Вы за то, чтобы в России  был федеральный государственный  орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

     3. Вы за то, чтобы в России  была юридически самостоятельная государственная лесная служба?

     Группа  представила в избирательные  комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центризбирком признал недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума.⁹

     Одной из главных причин «выбраковки» подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»¹⁰ требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹¹ предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону. Такая формальная зацепка позволила Центризбиркому избежать назначения референдумов.

     В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало для вынесения на референдум четыре вопроса:

     1. Согласны ли вы с тем, чтобы  в Российской Федерации федеральным  законом была запрещена купля–продажа  земли, за исключением земель  личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

     2. Согласны ли вы с тем, что  размер оплаты жилья, электроэнергии  и иных коммунальных услуг  населением в сумме не должен  превышать 10 процентов от совокупного  дохода семьи?

     3. Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

     4. Согласны ли вы с тем, чтобы  в Российской Федерации недра,  леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?

     14 сентября в Краснодаре было  проведено собрание и оформлены  инициативные группы отдельно  по каждому из перечисленных  выше вопросов. Эти группы 17 сентября  обратились в Избирательную комиссию  Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации.

     Однако  противники проведения коммунистического  референдума сумели опередить инициаторов. 5 – 6 сентября в Государственную  Думу были внесены два законопроекта. Один из проектов (авторы – лидеры основных фракций и групп или их заместители: В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Второй (автор – член фракции ОВР, будущий член Центризбиркома Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из «рамочного» федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

     18 сентября проект федерального  конституционного закона о внесении  изменений в закон о референдуме Российской Федерации был принят в первом чтении. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.

     А 1 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации  инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина. Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении федерального конституционного закона не было.

     Суть  федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной  кампании и в последний год  полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

     Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает  проведение референдума, составляет менее  двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

     Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения  всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного  процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

     Еще одна неопределенность связана с  тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент  в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано  необходимое количество подписей и  инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

     Группа  депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд  с запросом о соответствии этого  закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации.

     К сожалению, в новом федеральном  конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически  в том же виде.

1.3. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.

     Приняв  решение о том, что федеральный  конституционный закон о референдуме  должен регулировать все вопросы, связанные  с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в  определенной степени оказались в «ловушке». Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и тому подобное.

     Другая  «ловушка» возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

     В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»,¹² представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась не позднее 2001 года. Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

     Работа  над проектом нового закона была завершена  лишь в 2004 году. Проект был внесен в  Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

     11 июня Федеральный конституционный  закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. Таким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.

     23 июня закон был одобрен Советом  Федерации и 28 июня подписан Президентом.¹³

     Большинство новелл этого закона можно разделить  на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г.

     Наиболее  интересна и показательна четвертая  группа новелл. Эти новеллы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

1. требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
2. требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
3. требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
4. требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
5. запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
6. ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
7. предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
8. требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
9. сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
10. возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

     По  утверждению А.А. Вешнякова все  эти нормы, усложняющие инициирование  референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.¹⁴

Глава 2. Проблемы законодательного регулирования  референдума в РФ

2.1. Референдум как форма народовластия

     Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в статье 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.¹⁵

     Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в  первую очередь – о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.