Референдум як засіб забезпечення народовладдя

     Міністерство  освіти та науки, молоді та спорту України

     НУ  «ЮАУ» імені Ярослава Мудрого 

     Кафедра конституційного  права України 
 

Курсова робота з Конституційного  право України

На  тему: «Референдум як засіб забезпечення народовладдя» 
 
 
 
 

Виконала: студентка   

2курсу  7 групи  9 факультету

Смирнова  Ірина Іванівна

Перевірив: к.ю.н. Ткаченко Є.В. 
 
 
 

Харків - 2011 
Зміст 

Вступ 

          Згідно з Конституцією України Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

     Утвердження в Україні згідно з цим конституційним приписом  міжнародно визнаних принципів  державотворення, організації суспільного життя має особливе значення не тільки для забезпечення гідних умов життя громадян, сталого соціально-економічного, екологічно збалансованого розвитку держави, а й для належного входження нашої держави до міжнародного співтовариства.

     Вирішення цього завдання є особливо актуальним за сучасних умов, які характеризуються досить складними відносинами між органами влади, політичними силами. Саме право, реальне волевиявлення народу мають стати основою попередження та цивілізованого розв’язання будь-яких проблем у суспільстві.

     Звернемося  до поняття "референдум", воно походить від латинського "referendum", що означає "те, що має бути повідомлено". Референдум, прийнято вважати доволі новим видом волевиявлення народу, але мало хто знає, що перший в історії людства  референдум був проведений, ще  в  Швейцарії  у 1439 р.

     Досить неоднозначне розумінням ролі референдумів в управлінні державою, часом абсолютно протилежним ставленням різних політичних діячів, міжнародних організацій до проведення референдумів в Україні, не робить механізм здійснення народовладдя злагодженою системою з прийняття громадянами України найбільш важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. Тому метою дослідження є оцінка сучасних проблем здійснення народовладдя в Україні шляхом проведення референдумів та розроблення пропозицій щодо шляхів удосконалення правового регулювання у цій сфері, інституту референдуму в Україні в цілому.

     З метою дослідження було визначено системний аналіз поняття, юридичної суті та природи референдуму, його різновидів та особливостей проведення за різних умов, національного та іноземного законодавства, рішень та висновків Конституційного Суду України, рекомендацій міжнародних організацій, практики проведення референдумів та розроблення пропозицій щодо можливого внесення змін до Конституції України, прийняття законів та внесення змін до чинних законів для надання референдумам належної ролі у здійсненні народовладдя в Україні.

     За  своєю суттю референдум, як і інші форми народовладдя — вибори, народне обговорення і опитування, є правом реальної суверенної і верховної волі народу, проте за своїм змістом і формою здійснення, тобто за предметом і методом правового регулювання референдум істотно відрізняється від інших форм народовладдя. Волевиявленням народу у вигляді результатів голосування стверджується або не визнається  на референдумі, як закон чи рішення. Це дає підстави характеризувати референдум як нормотворчу форму народовладдя.  

1. Конституційні засади народовладдя в Україні

та  основні форми  його здійснення 

     Визначаючи  Україну як суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу (стаття 5 Конституції України).

     При цьому передбачено, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (статті 69, 73, 74 Основного Закону України).

     Конституція України також визначила, що всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією, а також те, що всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (стаття 72).

     Врегульовуючи порядок внесення змін до Конституції  України також передбачено, що законопроект про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (стаття 156 Основного Закону України).

     Виходячи  з викладеного, а також беручи до уваги, те, що Конституція України прийнята від імені Українського народу, можна дійти висновку, що основний носій державної влади добровільно передбачив для себе певні обмеження у сфері здійснення народовладдя, виключивши питання податків, бюджету та амністії зі сфери вирішення референдумом. Отже, Основний Закон України не забороняє вирішення в державі будь-яких інших питань шляхом проведення референдумів.  

     Слід  також узяти до уваги, що ще 3 липня 1991 року Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Пізніше, у прийнятій 28 червня 1996 року Конституції України було передбачено, що виключно законом визначаються організація і порядок проведення референдумів (пункт 20 частини першої статті 92).

     Виходячи  із зазначених та інших приписів, зокрема й щодо здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, щодо того, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України, а також щодо того, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 6 та 19) Основний Закон України сформував конституційні засади здійснення народовладдя, одним з найважливіших механізмів забезпечення якого є референдуми. 

2. Референдум в теорії, законодавстві та практиці здійснення народовладдя в Україні 

     Згідно  з Юридичною енциклопедією референдум (від лат. referendum – те, що має бути повідомлене) – це одна з форм безпосередньої демократії, що застосовується для прийняття або затвердження шляхом голосування конституційних актів, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного чи місцевого значення. У ньому беруть участь усі громадяни, які мають виборчі права.

     Найбільш  актуальні наукові та організаційні  проблеми  у цій сфері було обговорено на міжнародній науково-практичній конференції "Вибори і референдуми  в Україні: законодавче забезпечення, проблеми реалізації та шляхи вдосконалення" (листопад 2002 року).

     У розвиток теорії референдумів в Україні  зробили значний внесок такі відомі вчені, як Погорілко В.Ф., Тодика Ю.М., Шаповал В.М., Юзьков Л.П. Їх напрацювання й були покладені в основу вже згаданого Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми".

     Законом, зокрема передбачено, що закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної  Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Республіки Крим, підзаконних актів міністерств і відомств України та Республіки Крим, рішень місцевих Рад. Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень Рад, на території яких він проводиться. Закони, інші рішення, що прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому цим Законом          (стаття 1).

     За  Законом виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних  федеративних і конфедеративних утворень та вихід з них. Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведений через 5 років, а місцевий референдум — через 1 рік від дня проведення попереднього референдуму з цих самих питань.

     Закон визначив суб’єктів, їх повноваження, врегулював процедуру проведення референдумів, низку інших питань. Наголошуємо й на тому, що при цьому у Законі йдеться й про дорадчі опитування населення, так звані консультативні референдуми, що проводиться з метою визначення волі громадян які при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення. Дорадче опитування – форма прямого народовладдя, безпосереднього волевиявлення громадян. Порядок проведення регулюється Законом України «Про всеукраїнський та місцевий референдум». Результати якого розглядаються при прийнятті рішень відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та   проводяться у формах, близьких до референдуму. Однак, результати таких опитувань, юридичної сили не мають і тому ці питання, у разі потреби, слід було б врегулювати у іншому законі.

     Слід  узяти до уваги й те, що важливі норми щодо проведення референдумів містяться у Законі України "Про Центральну виборчу комісію" (2004 року) та інших нормативно-правових актах.

     Для України референдуми мають важливе історичне значення, оскільки здобуття незалежності України ознаменоване саме референдумом 1 грудня 1991 року. Громадяни України проголосували за Акт проголошення незалежності України, прийнятий Верховною Радою 24 серпня 1991 року.

     Згодом, 16 квітня 2000 року, за народною ініціативою проведено другий всеукраїнський референдум з конституційних питань, присвячених реформі політичної системи. Були винесені такі актуальні питання:

1. Щодо можливості доповнення ст.90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість, або в разі не затвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установчому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України »;
2. «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилучити у зв’язку з цим частину 3 статті 80 Конституції України: «Народні депутати не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягненні до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?»;
3. «Чи згодні Ви із зменшенням кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язану з цим заміною у частині 1 статті 76 Конституції України слів, а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?»;
4. «Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесенням відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?» З усіх цих питань, винесених на всеукраїнський референдум, понад 80% громадян, що взяли учать у голосуванні, відповіли «так».

Однак, прийняті на цьому референдумі рішення залишилися невиконаними.

     Неодноразово порушувалося питання щодо проведення всеукраїнського референдуму стосовно членства України в НАТО, участі у Єдиному Економічному Просторі.

     При цьому є підстави вважати, що з  правової точки зору поставлені питання  сформульовано некоректно. Насамперед, такий висновок можна було б зробити  з огляду на те, що Український народ  не може визначатися стосовно членства своєї держави у міжнародній  організації, яка не запрошує Україну стати її членом, як того вимагає Статут НАТО.

     При цьому слід звернути увагу й на те, що відповідно до пункту «в» частини другої статті 3 Закону України «Про міжнародні договори» договори про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях, про направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуск підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, потреба у чому могла б бути спричинена вступом України до НАТО, укладаються від імені України і відповідно до пунктів «г» та «ґ» частини другої статті 9 цього ж Закону підлягають ратифікації Верховною Радою України. Такий договір, як і проект закону про його ратифікацію відсутні і виносити на референдум не пропонуються.

     Слід  звернути увагу й на таку некоректність запропонованого для винесення на всенародний референдум питання як відсутність строку вступу або заборони на вступ до НАТО. 

     За  цих обставин за будь-яких результатів  всеукраїнського референдуму неодмінно  виникнуть суттєві правові проблеми реалізації прийнятого на референдумі рішення незалежно від його характеру. Адже досить проблематичною є реалізація результатів референдуму у разі позитивної відповіді більшості його учасників на поставлене питання, оскільки НАТО не запрошує Україну стати її членом. У разі негативного рішення також виникає питання щодо дії у часі такого рішення. Адже не зрозуміло, протягом якого часу Україна не має вступати до НАТО.

     Стосовно  участі України у Єдиному економічному просторі варто зазначити, що це питання не може бути предметом всеукраїнського референдуму, оскільки відповідно до статті 9 та пункту 32 статті 85 Конституції України, а також статті 9 Закону України “Про міжнародні договори” воно вже вирішено Верховною Радою України, яка прийняла Закон України від 20 квітня 2004 року № 1683-IV (з 5 травня 2004 року Закон набрав чинності).

     Якщо  ініціаторами проведення референдуму  мається на увазі створення умов для виходу України з цієї Угоди, то це питання може бути вирішене Верховною  Радою України в порядку, передбаченому статтями 24-26 Закону України «Про міжнародні договори». Відповідно до пункту «а» частини другої статті 24 Закону України «Про міжнародні договори» припинення та зупинення дії міжнародного договору України, згода на обов’язковість якого для України надана Верховною Радою України, здійснюється у формі прийняття відповідного закону України.

       Ініціаторами референдуму відповідний проект закону не підготовлено і не пропонується винести на референдум. Тому може бути поставлено під сумнів правовий  зміст результатів референдуму з цього питання, можливість визначення яким чином його результати  мають реалізовуватись.

     Неоднозначна  правова ситуація у сфері проведення референдумів в Україні склалася з огляду на деякі рішення Конституційного  Суду України. У своєму Рішенні від 27 березня  2000 року № 3-рп у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою Конституційний Суд України зазначив, що схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII "Внесення змін до Конституції України", та законами України. Тобто, у разі необхідності внесення змін до Конституції України, прийняття чи скасування законів незважаючи на рішення, прийняте на референдумі, має бути прийнято ще й рішення Верховної Ради України.

     Рішенням  від 5 жовтня 2005 року № 6-рп у справі про здійснення влади народом  сформульована правова позиція  Конституційного Суду України, за якою положення частини другої статті 5 Конституції України влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України. Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язковими.

     Тому  проблемність ситуації у сфері правових наслідків та статусу рішень, прийнятих  на референдумі, порядку їх реалізації, обмежень щодо проведення референдуму  та деякі інші принципові питання  проведення референдумів, здійснення народовладдя в Україні потребуються належного врегулювання не тільки законом, а й на рівні Конституції України. 
 

3. Міжнародний досвід  правового регулювання  організації та  проведення референдумів 

     Перший  у Європі достовірно відомий референдум, як свідчить література, проведено 1439 року у швейцарській кантоні Берн з питання запровадження додаткового збору для військових потреб. 1802 року у Швейцарії відбувся перший загальнодержавний референдум, на якому затверджено другу конституцію Гельветичної республіки. З того часу Швейцарія є одним з лідерів проведення референдумів у світі.

     На  території сучасних США референдуми  проводяться ще з колоніальних часів (1640 рік Массачусетські колонії). Згодом у США інститут референдуму було закріплено в конституціях 21 американського штату і статутах понад 100 міст, але на федеративному рівні Конституцією США референдуми не передбачені й не проводилися.

     Протягом 1789-1839 років загальнодержавні референдуми  відбувалися у Франції. На початку 20 століття референдуми були проведені  в Австралії (1900 року) і Норвегії (1905 року).

     Між Першою і Другою світовими війнами (1918 - 1939 років) інститут референдуму  поширюється у країнах Європи (Греція, Естонія, Ірландія, Німеччина, Португалія, Румунія, Чехословаччина) і Латинської Америки (Болівія, Уругвай, Чилі). Поряд з вирішенням питань конституційного характеру, референдум використовувався у нацистській Німеччині для легітимізації рішень про вихід держави з Ліги Націй (1933 року), поєднання посади рейхсканцлера і президента держави (1934 року) та аншлюс Австрії (1938 року).

     Після Другої світової війни референдум стає загальновизнаним інститутом безпосередньої демократії та закріплюється у більшості  конституцій (Данія, Італія, Люксембург, Франція, ФРН, Японія та ін.). Соціалістичні  країни також закріпили у своїх конституціях положення про референдум, але, як правило, не проводили його.

     У Бангладеш, Єгипті, Заїрі, Іраку, Сирії, Пакистані, Чилі референдуми неодноразово використовувалися для узаконення політики глав військових режимів та затвердження за ними посад президентів з наступним продовженням повноважень на безальтернативній основі.

     Після краху соціалістичної системи і  розпаду СРСР референдуми стали  поширеною формою всенародного волевиявлення  у постсоціалістичних державах. Головним питанням на них стало схвалення конституцій та конституційних актів. Ці референдуми, прямо чи опосередковано, передбачали зміну соціально-політичної системи мирним шляхом. На референдумі були прийняті конституції Румунії (1991 року), Естонії         (1992 року), Литви (1992 року), РФ (1993 року), Польщі (1997 року) та інших країн.

     Референдуми були важливими політичними подіями  в останній період існування Радянського  Союзу, з точки зору утвердження демократії у колишніх союзних республіках. За їх допомогою пройшли демократичні трансформації у Іспанії, Греції, Південній Африці, Бразилії та Чилі тощо.

     Більшість цивілізованих країн активно  використовує загальнонародні референдуми  для внесення змін у свої конституції, для вирішення інших найбільш важливих питань загальнонаціонального характеру. Серед 17 країн Західної Європи лише три — Бельгія, Нідерланди і Норвегія — взагалі не мають нагадування про референдуми у своїх конституціях. Проте, шість відомих своїми демократичними традиціями країн — Нідерланди, Сполучені Штати Америки, Японія, Індія, Ізраїль, ФРН — ніколи не проводили загальнодержавні референдуми.

     В Італії та Новій Зеландії в останні  роки використовувались референдуми  для посилення радикальних змін у виборчій системі, інших політичних інституціях. Референдуми також  широко використовувалися у Австралії, в тому числі для вирішення питання про припинення формального зв'язку цієї країни з Великою Британією. У Швейцарії та декількох штатах Сполучених Штатів Америки (які нами розглядаються як окремі держави) референдуми стали особливістю їх політичних систем, створюючи конкуренцію для законодавчих органів.

     Часто референдуми ініціюються органами влади задля підтвердження політики, яку вони проводять, чи заходу, що вони планують. Прикладом можуть служити референдуми, проведені нещодавно у деяких країнах Східної Європи щодо членства у Європейському Союзі.

     Історія референдумів знає чимало не тільки позитивних, а й негативних прикладів, коли, здавалося б, найяскравіший з інструментів безпосередньої демократії ставав загрозою для самої демократії.

     Тоталітарні режими завжди використовували фальшиві референдуми для виправдання  свого існування. Проте цей факт не зупинив стабільного поширення  привабливості дійсних референдумів, які проводилися у чесних і  справедливих демократичних умовах.

     Правила проведення референдумів, що проводяться у різних країнах, відрізняються. Нормативні правила щодо розроблення, наприклад, виборчих бюлетенів і фінансування кампаній з проведення референдумів за схемою «Так» або «Ні» скрізь різні. І це впливає у кожному конкретному випадку на те, з якою метою використовуються референдуми і як часто.

     Велике  значення має оцінка результатів  референдуму, тобто, за якими правилами  визначається його результат. Бар'єр, необхідний для позитивного результату, може стати критичним. Проста більшість голосів виборців — це звичайне правило. Але низькі результати (низький процент участі, кількість поданих голосів) можуть давати підстави ставити під сумнів результати. Таким чином, правила проведення референдумів у деяких країнах встановлюють необхідний процент голосів для отримання результату референдуму.

     Для гарантування широкого консенсусу в цілому в державі при проведенні референдумів у Швейцарії і Австралії вимагається «подвійна більшість» голосів виборців кантонів чи штатів, зокрема для вирішення на референдумі питання про внесення змін до конституції.

     Використання  референдумів відображає історію і  традиції окремих країн. Тому коректні узагальнення щодо цього робити важко.

     Хоча  референдуми в основному використовувалися для надання належної юридичної сили конституційним змінам, вирішення питань нових кордонів інших особливо важливих питань державотворення, часто питання, які виносилися на референдуми, стосувалися морального чи життєвого вибору (наприклад, заборона алкоголю, право на розлучення та аборти).

     Аргументи за і проти референдумів так чи інакше зачіпають основні поняття  демократії. Прихильники референдумів доводять, що прямий зв'язок з громадянами — єдиний дійсно демократичний шлях визначення політики. Якщо народний суверенітет, як конституційний принцип, щось означає, народ має право встановлювати правила, обговорювати питання і потім самостійно приймати остаточні рішення. Делегування цих завдань обраним політикам, які часто мають і захищають або групові, або свої власні інтереси, неминуче призводить до звуження демократії, хибного ставлення до природних прав народу, особистості.

     Референдуми, як вважають їх прихильники, можуть ставити у відповідні рамки представників, так званої, опосередкованої демократії, піднімати до найвищого юридичного рівня загальне волевиявлення народу з усіх найважливіших політичних питань. Референдуми також заохочують участь широких мас громадян у безпосередньому управлінні справами суспільства, реалізації здатності народу бути основним джерелом державної влади.

     Швейцарці нині не схильні приймати значні рішення, які стосуються національних інтересів, поза референдумом. Швейцарські виборці свого часу відмовилися від членства в ООН і зв'язку з ЄС шляхом референдумів, не зважаючи на поради і заклики своїх політичних лідерів. Водночас більшість громадян відповідних штатів США традиційно схильна до застосування референдумів як інструментів безпосередньої демократії і сподівається, що вони зможуть формувати політику, яка всіх задовольнятиме. Загалом у США активно формується підтримка питання щодо введення референдумів на загальнонаціональному рівні.