Реформа местного самоуправления РФ

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ «АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Международный институт экономики, менеджмента 

и информационных систем

Кафедра региональной экономики и управления 
 

РЕФОРМА

МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  РФ

 (курсовая работа) 
 
 

                           Выполнил студент

3 курса,  группы 1191

М.В. Перваков

__________________ 

Научный руководитель

                                                к. э. н., доцент

                               Л.А. Капустян

                  __________________ 

                               Работа защищена:

                              «____» _______ 2011 г.

                      Оценка_________ 
               
               
               
               
               
               

г. Барнаул 2011

СОДЕРЖАНИЕ  

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….4 

Глава 1. Понятие и история развития местного самоуправления в России

1.1.  Сущность  местного  самоуправления  и его традиции 

в  Российской  Федерации………………………………………………………..6

1.2.  Местное самоуправление  в советский   период…………………………11

1.3. Конституционное  закрепление   основ местного

самоуправления  в   современной России……………………………………...15 

Глава 2.  Реформирование системы местного самоуправления в РФ

2.1.   Реформирования  системы  местного самоуправления

в РФ (1990 г.- сентябрь  1995 г.)………………………………………………..21

2.2. Формирование правовых основ местного самоуправления

в РФ (1 сентября 1995 г.- 6 октября 2003 г.)…………………………………...26 

Глава 3. Направления совершенствования организационно-правовых

основ местного самоуправления…………………..………………………....36 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………..48

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ …………………………………………………...52 
 

 

ВВЕДЕНИЕ 

    Оценивать сущность и перспективы проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходимо в свете исторического развития нашей страны. Это позволяет показать, как на практике при проведении в стране муниципальной реформы были реализованы изначальные установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы, стилистика исполнения.

    6 октября 2003 г. принят Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Он должен заменить Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с аналогичным названием. Новый Закон направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления.

    Принятие  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  6 ноября  2003 года стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной России.

    Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации Федерального закона возникает много проблем, связанных не только с созданием  необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного самоуправления.      

    Цель  курсовой  работы:  рассмотреть основные  этапы реформирования системы   местного самоуправления  в Российской  Федерации. 

    Задачи:

    1. Рассмотреть понятие   историю  становления  системы   местного  самоуправления  в России.

    2. Охарактеризовать основные этапы реформирования   системы местного самоуправления в РФ с 1990 г. по настоящее время.

    3, определит  направления  совершенствования   системы  местного  самоуправления  на современном этапе

      Объект  исследования: система местного  самоуправления.

      Предмет исследования:  основные  этапы и направления реформирования системы местного самоуправления в Российской  Федерации.

      Изучаемой  проблеме  в научной  литературе  посвящено   большое количество  исследований (С. Авакьян,   Ю.П. Алекссев, В. Бобков,   Т.С. Дымнич,  А.В. Кририлин,  Л. А. Лукашов и др.), однако, в Алтайском крае  эта  проблема  на  сегодняшний  день остается  малоисследованной. 

      Источниками исследования явились научные труды  по проблеме    правового  регулирования  местного  самоуправления, Федеральные  Законы, нормативные акты.

        Методы  исследования:  анализ  научной  литературы, анализ  нормативных  документов.

      Структура  работы:  курсовое исследование  состоит из введения,   трех глав, заключения  и списка  литературы.

 

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ   МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РОССИИ

    1.1. Сущность  местного  самоуправления  и его традиции  в Российской  Федерации

 

    Для масштабного понимания традиций местного самоуправления как необходимого элемента в организации эффективного местного самоуправления в нашем государстве следует определиться с понятием и сущностью данного социально-правового феномена. В частности, традиции местного самоуправления необходимо рассматривать в многоаспектном их отображении, в первую очередь исходя из структуры организации органов, создаваемых населением непосредственно с учетом традиционного местного самоуправления и исторических особенностей отправления местной власти на конкретной территории.

    Первый  аспект - это традиции самоуправляющихся сообществ, территориального общественного самоуправления, отдельных этнических и коллективных групп. Второй аспект - это традиции административно-территориальных образований, как крупных, так и мелких, в том числе внутригородских административных образований, сельских администраций и иных мелких поселений. Третий аспект исследования традиций - это традиции органов местного самоуправления, в том числе выборных, представительных и исполнительно-распорядительных. Четвертый аспект - это традиции муниципальных образований. Данный аспект, в силу молодости такого правового института, традиции которого еще не сформированы, нуждается в отдельном комплексном научно-практическом исследовании. Пятый аспект - традиции местного самоуправления зарубежных государств с развитой демократией, и прежде всего с федеративными отношениями.

    Анализ  традиций городского и общинного  самоуправления представляет интерес  в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной  стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах1.

    В первую очередь такой анализ будет  способствовать определению закономерно-традиционного объема компетенции между государственными органами власти и органами местного самоуправления исходя из исторических и иных местных традиций, существующих в нашем государстве. С другой стороны, анализ традиций местного самоуправления будет способствовать выявлению пределов самостоятельного отправления власти на той или иной территории и очертит круг вопросов местного значения совершенно по-новому.

    Традиции  местного самоуправления необходимо как  возрождать, так и формировать. Возрождение  необходимо в силу восстановления утраченных форм осуществления народовластия, признания их традиционными. Формирование - для обеспечения становления новых инструментов демократии в процессе как отправления власти на местах, так и выработки эффективной самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения.

    Поглощение  традиционных форм отправления власти в системе политических и правовых отношений - это способ обеспечения  подконтрольности вопросов, касающихся предметов ведения органов местного самоуправления. Ведь в структуре муниципально-правовых отношений они являются наиболее важными и определяют уровень самостоятельного поведения субъектов участников данных правоотношений.

    В настоящее время трансформация  традиций местного самоуправления, их возрождение обусловят уровень правосознания граждан, что, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня демократизации в процессе отправления власти на различных уровнях. Данная перспектива может обеспечить разумное разграничение компетенции между федеральным центром, субъектами в составе РФ и муниципальными образованиями. Поэтому вопрос об актуализации традиций местного самоуправления выходит в настоящее время на один из передних планов в процессе научного осмысления местного самоуправления и ориентации практики ее реализации.

    Сущность  традиций местного самоуправления заключается  в том, что они выступают как  связующее звено в цепочке  взаимоотношений между местным  самоуправлением и государством. Традиции местного самоуправления обеспечивают синтез таких правовых феноменов, как право и власть. Данный синтез реализации права и власти усилит демократическую составляющую в отправлении местного самоуправления и сформирует ее как основу конституционного строя в практическом понимании этого вопроса. Однако такой шаг должен делаться с учетом теоретико-правовой и практической направленности.

    На  наш взгляд, традиции местного самоуправления следует понимать прежде всего как  социальные нормы организационно-правового  поведения сообщества, в результате которых осуществляется отправление  власти. Однако традиции отправления власти тесно переплетаются с традициями народностей, проживающих на территориях многочисленных муниципальных образований.

    Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций2. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

    В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

    Существование ранней модели самоуправления, которая  складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

    С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье самоуправление.

    Присущее  славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие.

    Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

    XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

    Наиболее  значимыми в историко-правовом аспекте  были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

    После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями3.

    Ликвидировано земское самоуправление было очень  быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов. 
 

1.2.  Местное самоуправление  в советский   период   

    В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы»4.

    В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

    В первые годы советской власти еще  сохранялось административно-территориальное  деление страны на губернии, уезды, волости.

    Высшим  органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

    Задачи  местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

    Прямыми были выборы в сельские и городские  Советы.  Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

    Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою   очередь,   подразделялись   на  отделы   и  управления.   Исходя   из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

    На  начавшийся процесс формирования демократических  форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти5.

    В 1925 году принимается Положение «о городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

    К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует  центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит 
усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. 
В годы Отечественной войны продолжали функционировать 
местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. 
В этот период в них происходили структурные изменения, которые были 
направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

    В советском государстве периода  смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.

    Период  правления Хрущева ознаменовав  собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские6.

    Централизованный  контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

    Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

    Таким образом, организационным принципом  построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

    Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. Конституционное  закрепление  основ местного  самоуправления  в  современной России 

    Местное самоуправление определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ) деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.

    В. В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных  Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации7. При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические8.

    Основы  народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

    Под гуманистическими основами следует понимать такие нормы, которые закрепляют права и свободы человека в качестве высшей ценности и которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.

    Социальные  основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

    Территориальные основы представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Организационные основы составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок образования органов местного самоуправления (статус, компетенция, формы и принципы деятельности).

    Под политическими основами понимается совокупность норм, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах.

    Финансово-экономические  основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.

    В. И. Фадеев определил основы местного самоуправления как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление9. При этом он выделяет правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы. Каждую из основ ученый характеризует как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.