Реформирование бюджетного процесса и учета

МИНИСТЕРСТВО  СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА  РФ 

ФГОУ  ВПО « БУРЯТСКАЯ  ГОСУДАРСТВЕННАЯ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ  АКАДЕМИЯ ИМ.В.Р. ФИЛИППОВА» 

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА 
 
 

Курсовая  работа 

На тему: «Реформирование бюджетного процесса и учета» 
 
 
 

                                                                            Выполнил: ст-ка гр. 5511

Ореховская  И.Н.

                                                                        Проверил: Ульзутуева Э. Б.

                                                                                     Дата сдачи______________

                                                                                                   Дата защиты_______________

                                                                                               Оценка ________________ 
 
 
 
 
 
 
 
 

Улан-Удэ,2008г. 
 
 

     Содержание 

     Введение…………………………………………….……………………3

     Глава 1. Реформирование бюджетного процесса в российской Федерации……………………………………………………………………….6

1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса……………………………………………………………..……6

1.2. Цель и  основные направления реформирования  бюджетного процесса………………………………………………………………………….8

     Глава 2. Реформирование бюджетного учета………………………….14

2.1       Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного   учета……………………………………………………………..14 

2.2. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств……….............20 

2.3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования … .27

2.4. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования…………………………………………...……………………….31 2.5. Упорядочение составления и утверждения федерального бюджета………………………………………………………………………….392.6.  Место реформирования бюджетного процесса в системе социально-экономических реформ  …………………………………….………………….46

     Заключение……………………………………………………………….49

     Список  использованной литературы 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     Процесс реформирования бюджетного процесса, в том числе базовой его  составляющей – бюджетного учета, в  начале XXI в. охватил все страны мира. Это обусловлено тем, что надлежащее управление в общественном (государственном, муниципальном) секторе играет первостепенную роль в достижении макроэкономической стабильности и обеспечении устойчивого роста национальных экономик. Причем, ключевым аспектом надлежащего управления является прозрачность в бюджетно-налоговой сфере, которая призвана повысить подотчетность лиц, ответственных за разработку и проведение бюджетно-налоговой политики, а также прозрачность планов социально-экономического развития, бюджетов и отчетов об их исполнении, бюджетного учета и отчетности. 

     Основные  положения, понятия, принципы и механизмы  обеспечения такой прозрачности излагаются в ряде документов, признанных практически всеми странами.

     Руководство по статистике государственных финансов разработано Статистическим департаментом Международного валютного фонда и представляет собой некий стандарт для составления и представления бюджетно-налоговой учетной (статистической) информации. Данное Руководство занимает особое место в ряду других руководств, подготовленных МВФ, включая «Руководство по платежному балансу», «Руководство по денежно-кредитной и финансовой статистике», «Руководство по квартальным национальным счетам», и согласованных с Системой национальных счетов 1993 г.

     В Руководстве по статистике государственных финансов, являющемся методологической базой бюджетного учета и отчетности, структурированы институциональные секторы, сегменты национальной экономики и выделен сектор государственного управления– бюджетный сектор; даны определения активов и обязательств, операций и экономического события, потоков и запасов и сформулированы правила их учета, в том числе на основе принципа двойной записи, тождества баланса активов и пассивов и бухгалтерского учета (заключающегося в том, что совокупная стоимость активов всегда равна совокупной стоимости обязательств плюс чистая стоимость активов), применения альтернативных методов отражения потоков в учете – метода начисления, метода учета на основе наступления срока платежа, метода учета на основе обязательств, кассового метода; а также стоимостной оценки всех потоков и запасов (например, по текущей рыночной цене или номинальной стоимости), консолидации бюджетно-налоговой информации в соответствии с установленными правилами.

       Начинают применяться Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе, и правила инструкций № 70н, № 25 и № 5н подтверждают это. Происходит сближение положений бюджетного и коммерческого учета. Очевидно, в скором будущем многие стандарты бухгалтерского учета будут общими для бюджетного и коммерческого учета и отчетности.

       Внедряется такая система бюджетного  учета и отчетности, сопровождающая  бюджетный процесс, которая позволяет  не только отслеживать правильность  расходования бюджетных средств,  но и результативность их использования по каждому бюджетному году, по среднесрочному периоду (три года), в рамках которого реализуются бюджетные программы, давая тем самым возможность объективно оценивать активы и обязательства бюджетных учреждений, муниципальных образований, субъектов РФ и собственно Российской Федерации.

     Традиционно государственный бухгалтерский  учет рассматривался как система  отражения финансовых операций государства (кассовых доходов и расходов), то есть операций, связанных с поступлением доходов и сумм, полученных путем заимствований, и с расходованием средств (выплаты со счетов). Уже доказано международной практикой , что такая система учета не создает условий для эффективного анализа налогово-бюджетной политики, измерения, мониторинга и оценки ее воздействия на экономику, поскольку кассовые операции не отражают адекватным образом ни момент осуществления операции, ни ее результат.

     Во  всем мире изменяются требования к  действиям и отчетности органов  государственного (муниципального) управления (общественного сектора). Эти требования формируются исходя из необходимости усиления ответственности за эффективное управление финансами, причем, идет повсеместный переход от управления затратами к управлению результатами и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат. Ясно, что при таких требованиях система национального бюджетного учета должна строиться на других принципах и основываться на применении других методов учета – тех, что используются сегодня в коммерческом секторе, в коммерческом учете. Речь идет прежде всего о методе начисления, без применения которого в совокупности с другими правилами, в том числе правилами построения и применения бюджетной классификации, невозможно обеспечить прозрачность бюджетного учета и бюджетной отчетности. Так что же послужило предпосылками к таким изменениям? Как и почему необходимо реформировать бюджетный процесс и учет? Ответ на эти вопросы я и попыталась найти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 1. Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации. 

     1.1. Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса.

     В 1990-х-начале 2000-х годов в бюджетной  сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные  реформы.

     В основном была решена задача обеспечения  финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

     В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

     а) разработке среднесрочного финансового  плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

     б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятии в соответствии с приоритетами государственной политики; 

     в) отсутствии четких формулировок целей  и конечных результатов использования  бюджетных средств, а также критериев  оценки деятельности администраторов  бюджетных средств;

     г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

     д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов  бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

     е) преобладании внешнего контроля за соответствием  кассовых расходов плановым показателям  при отсутствии процедур и методологии  внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования  бюджетных средств;

     ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

     з) отсутствии системы оценки финансового  результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления  за определенными органами государственной  власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

     и) затянутости и громоздкости процедуры  рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

     к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными  органами власти и т.д. 

     Таким образом, сложившиеся традиции и  организация бюджетного процесса существенно  ограничивают возможности и институциональные  стимулы повышения эффективности  управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. 

     В настоящее время складываются благоприятные  условия для ускорения бюджетной  реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению (далее - "необеспеченные мандаты"). В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений. 

     1.2. Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса. 

     Целью предусмотренного «Концепцией о  реформировании бюджетного процесса и  учета» реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. 

     Суть  этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

     В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем  индексации сложившихся расходов с  детальной разбивкой их по статьям  бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких  бюджетных ограничений такой  подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

     В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей  и планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные ассигнования имеют  четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

     Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая  в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     Помимо  создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

     Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям: 

     а) реформирование бюджетной классификации  Российской Федерации и бюджетного учета;

     б) выделение бюджетов действующих  и принимаемых обязательств;

     в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

     г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

     д) упорядочение процедур составления  и рассмотрения бюджета. 

     В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

     Второе  и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

     Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный  процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

     Пятое направление предполагает совершенствование  процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. 

     Как показывает международный опыт, для  перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

     Исходя  из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагалось провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. В рамках данного эксперимента предполагалось ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, составлял до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета возрос.

     Предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. 

     На  федеральном уровне реализацию Концепции  осуществляли в рамках плана мероприятий  Правительства Российской Федерации, основной позицией которого являлась разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагалось, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

     Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации и органам  местного самоуправления рекомендуется  утвердить собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках созданного в 2005 году фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2. Реформирование бюджетного учета 

     2.1.Реформирование  бюджетной классификации  Российской Федерации  и бюджетного учета.

     Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов  является приведение структуры и  содержания бюджетной классификации Российской Федерации  и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

     Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности. 

     Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

     а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе  путем повышения самостоятельности  и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

     б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

     в) согласование бюджетной классификации  с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных  финансов.

       Представляется целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Временные издержки, неизбежно сопутствующие законодательной процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного уточнения в случае необходимости отдельных позиций бюджетной классификации и затягивают процесс осуществления реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации. 

     До  внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации  ряд задач по совершенствованию  бюджетной классификации может  быть решен путем внесения изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации". 

     К таким задачам относятся:

     а) определение целевых статей и  видов расходов в процессе формирования и утверждения бюджетов соответствующих  уровней бюджетной системы Российской Федерации;

     б) исключение расходов на капитальные  вложения (государственные инвестиции) из функциональной классификации расходов и включение их в состав экономической  классификации расходов;

     в) распределение расходов на руководство  и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации расходов;