Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Реформы административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада

Содержание

Введение……….…………………………………………………..              2

1.      Теория местного самоуправления и административно-территориального деления…………………………………….              4

1.1. Основы местного самоуправления, три теории местного самоуправления……………………………..              4

1.2   Понятие административно-территориального деления и основные модели местного самоуправления………              10

2.             Реформы административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада: сравнительный анализ……………….              18

2.1   Трансформация административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада на примере Великобритании, ФРГ и Франции………………………              18

2.2   Сравнительный анализ реформ административно-территориального деления и местного самоуправления стран Запада……………………………………………………              53

Заключение……………………………………………………              58

Список используемой литературы………………………….              61

Введение.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.

Степень научной разработанности организации местного самоуправления достаточна высока. Проблемами организации местного управления и административно-территориального деления, проведения реформ в этой сфере занимались многие авторы, такие как: Либоракина М.И. «Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы», Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н., «Основы местного самоуправления», Баранова К.К. «Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии», Пронкин С. В., Петрунина О. Е. «Государственное управление зарубежных стран», Лангинен А. В. Основные результаты реформы местного государственного управления и самоуправления в Великобританиии.

Однако сравнительный анализ реформ местного самоуправления стран Запада поможет структурировать накопленный опыт и не повторить ошибок при проведении реформ в России.

Объектом исследования выбрано местное самоуправление и административно - территориальное деление стран западной Европы – Великобритании, Франции, ФРГ.

Предмет исследования являются реформы административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада.

Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт организации местного самоуправления и административно-территориального деления, а также процесс их реформирования.

Задача данной работы состоит в том, чтобы определить понятия местного самоуправления и административно-территориального деления. Рассмотреть модели местного самоуправления в странах Европы, проследить становление института местного управления в таких странах как: Великобритания, Франция, Германия, проанализировать причины реформ местного самоуправления и административно-территориального деления этих стран, а также провести сравнительный анализ этих реформ.

Структура работы: работа построена по проблемному признаку, состоит из введения, двух частей, заключения, списка литературы.

1. Теория местного самоуправления и административно-территориального деления.

1.1.          Основы местного самоуправления

«Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт» - писал в своей книге Алексис де Токвиль[1].

Местное самоуправление способствует развитию саморегулирования, которое является основой устойчивости общества и государства, а также является одним из главных институтов для становления гражданского общества. Поэтому так важно понять, что представляет собой местное самоуправление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же "естественной" базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село).

Территориальная общность населения это то, где все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей. В границах территориальных общностей местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узкопрофессиональными.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в России нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы"[2] Более короткое определение дается в обществоведческом словаре Н. Е. Яценко «местное самоуправление – публичная власть территориального коллектива[3]. Немного иначе значение этого термина звучит в Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования[4].

Теория государства и права подчеркивает, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления, другими словами – участие граждан в решении всех касающихся их вопросов. Разнообразие практики местного самоуправления и сегодня определяют следующие теории, сформировавшиеся в основном в XIX веке:
* теория свободной общины;
* общественно-хозяйственная теория управления;
* государственная теория.
Основа теории свободной общины – представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованное из бельгийского права. Эта теория подчеркивает, что исторически первична именно община, а не государство. Из этой теории следуют следующие принципы организации местного самоуправления:

* органы местного самоуправления – это органы общин (местных сообществ), а не государства;
* избираемость органов местного самоуправления членами общины.
Подчеркивается, что собственные дела общин отличны по своей природе от дел государственных, что государственные органы не вправе вмешиваться в них, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции. Как и в случае с правами человека, роль государства состоит не в том, чтобы «наделять» общину правами, а в том, чтобы эти права охранять и гарантировать.
Обосновывая основной признак местного самоуправления, общественно-хозяйственная теория управления на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной этой теории, – это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).
Согласно государственной теории самоуправления, выдвинутой немецкими правоведами, местное самоуправление представляет форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории призвана обеспечить более эффективное решение данных вопросов на низовом уровне. Так французский ученый Р. Драго указывал что местные органы зачастую формируются, прежде всего, для удобства управления государством.
Государственная теория рассматривает местные органы управления, прежде всего, в качестве агентов центральных государственных органов и учреждений по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.
Концепция дуализма муниципального управления трактует муниципальную деятельность как самостоятельность в чисто местных делах и подчиненность при исполнение определённых государственных функций. Она выдвигает тезис о двойственном характере местного самоуправления. Когда органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, они должны действовать как инструмент государственной администрации.
Популярность любой из этих теорий в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, от общей демократической или автократической направленности политической системы. Различие теорий – всегда не умозрительное, а действенное, управленческое, так как проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Это выбор всегда носит мировоззренческий характер, что подтверждается всей историей становления местного самоуправления в России и за рубежом[5].

Таким образом, в этой главе мы рассмотрели понятие термина «местное самоуправление». На взгляд автора данной работы наиболее точно характеризует это понятие определение, описанное в законодательстве СССР от 1990 года, где местное самоуправление – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Мы также узнали, что существует три основных теории местного самоуправления, такие как: теория свободной общины, общественно-хозяйственная теория управления и государственная теория. В первом случае подчеркивается, что именно община была исторически первична. Государственная теория построена на противоположном принципе. В ней утверждается, что полномочия в области местного самоуправления имеют источником государственную власть. А в общественно-хозяйственной теории управления на первый план выходит хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Существует также концепция дуализма, основанная на том, что деятельность муниципалитетов в рамках местных вопрос должна быть самостоятельной, но существует определенная подчиненность при исполнении государственных функций.

Выбор той или иной теории для осуществления местного самоуправления носит мировоззренческий характер.

Понятие административно-территориального устройства государства

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под административно-территориальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями[6].

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего, государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устройства. Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Обычно низовой административно-территориальной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль играют кочевое племя или род.

Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились[7].

В административно-территориальных единицах имеется высоконазначенное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган или назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах. В некоторых странах принята “государственная” теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром[8].

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Брунее).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Правовой статус административно-территориальных образований в унитарных государствах определяется центральной властью. Она же определяет на какие административно-территориальные единицы делиться государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. В федеративных государствах административно-территориальное деление - это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц - общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма)[9].

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации. Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41- 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие[10].

Во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.)[11].

Однако, понятие административно - территориального деления неразрывно связано с понятием местного самоуправления.

Идеальной моделью местного самоуправления следует считать ту модель, которая обеспечивает органическое сочетание государственных и общественных интересов[12].
Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и континентальная.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

                   высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

                   отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Ее черты:

                   сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

                   ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[13].

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

                   «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

                   «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

                   «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

                   «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными[14].

Таким образом, в данном пункте нашей работы мы рассмотрели понятие «административно-территориальное устройство государства». Под этим термином понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Привели виды данного устройства в зависимости от количества звеньев и дали краткую характеристику каждого из них.

В ходе многочисленных реформ местного самоуправления в западной Европы классические модели МСУ претерпели существенные изменения и, так как заимствовали друг у друга различные черты, стали во многом схожи. По сути, общие черты моделей местного самоуправления стран Запада являются универсальными принципами, которые работают почти на любой территории, но для того, чтобы эти модели прижились на новой почве необходимо провести глубокий анализ системы местного управления и административно-территориального деления государства для того, чтобы выявить их своеобразие в каждом конкретном субъекте. Лишь с учетом местных особенностей и на их основе можно построить действительно эффективную модель МСУ используя опыт европейских стран.

2.1.      Трансформация административно-территориальных единиц и местного самоуправления стран Запада на примере Великобритании, ФРГ и Франции.

Великобритания

Система местного самоуправления и административно-территориального деления, которая частично дошла и до наших дней, стала складываться в Великобритании с X-XI веков в период объединенной Англии.

Низшие элементы МСУ: