Реформы местного самоуправления
47
Содержание
Введение
1. Реформы местного самоуправления в России
2. Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации
3. Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.
4. Общие принципы муниципальной организации и основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления
5. Развитие местного самоуправления в современной России
6. Взаимоотношение органов и должностных лиц
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Местное самоуправление - одна из основ любого демократического строя, в связи, с чем Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции каждой страны.
По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.
Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.
Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:
- Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона социальные меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в начале 90-х годов?
- Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития?
Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. Значительное внимание уделено таким вопросам, как взаимоотношение органов государственной власти и местного самоуправления, роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, полномочия местного самоуправления и т.д.
В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:
Определение эффективности местного самоуправления;
Анализ необходимости реформы местного самоуправления в Российской Федерации;
Сравнение основных принципов местного самоуправления на основе анализа федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 и 2003 годов.
Объектом исследования выступает реформирование принципов местного самоуправления в Российской Федерации.
Предметом исследования является новая модель местного самоуправления в России.
1. Реформы местного самоуправления в России
Сразу же после отмены крепостного права реформировали органы местного самоуправления. По закону 1 января 1864 года были созданы земства. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора.
Выборы гласных (депутатов) в состав уездного земского собрания проходили по трем избирательным куриям (категориям) на трех избирательных съездах:
1. крупных землевладельцев,
2. городских собственников, владеющих недвижимым имуществом в городе,
3. сельских обществ.
Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. В избирательных съездах не могли принимать участия: « а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или по общественному приговору; и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России»,[1] а также лица, признанные недееспособными и исключенные из духовного ведомства.
В выборах уездных землевладельцев могли участвовать: а) собственники земли, расположенной в определенном уезде; б) лица, которые владели в уезде другим недвижимым имуществом, не ниже 15 тысяч рублей, владеющие промышленным или хозяйственным заведением; в) уполномоченные от нескольких землевладельцев, учреждений и т.п.; г) уполномоченные от священнослужителей, которые владели в уезде церковью.[2]
Исполнительными органами были губернские и уездные земские управы. Они состояли из председателя и нескольких членов, избирались на три года. Губернские собрания проводились раз в год и длились 2-3 недели, для решения возложенных на них задач, а также утверждения смет расходов и доходов. Земские собрания получали в свое ведение по своему преимуществу дела местного хозяйства. На основании Временных Правил, все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений.
Земская реформа 1864 года положительно сказалась на развитии местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения.
Земская интеллигенция многое сделала для улучшения жизни деревни. «Один земский врач обслуживал 200 деревень, принимал в обычный день не менее 60 больных, в праздничный – по 100 человек. Рабочий день земского врача составлял 12 часов. Фельдшеры и акушеры получали в земствах 120 – 180 рублей в год, сельские земские учителя – 150 рублей в год. «Тесно, сыро, холодно и не сытно». Так оценивали свою жизнь учителя и врачи»[3].
В 1870 году была проведена городская реформа. Она была проведена на основе Городового положения, принятого в том же году.
Городовым положением 1870 года избирательное право как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому городскому обывателю, независимо от сословной принадлежности, но при наличии следующих условий: 1) если он Русский подданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения 3) если он при этих условиях владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочный торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п.; 4) отсутствие недоимок по городским сборам.[4] Таким образом, каждый, кто имел хоть крошечный домик, кто в качестве торговца или ремесленника, платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и сам мог быть избранным в гласные.
Рабочие, низшие служащие, подследственные, лишенные духовного сана и многие другие к выборам не допускались. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителя. Голосование было тайным.
Лучшей стороной реформы 1870 года была направленность деятельности городских органов на решение местных дел, ведении городского хозяйства и благоустройства, установление правил об использовании городского имущества и различных сборов. Создание новых органов самоуправления положительно сказалось на торгово-промышленном развитии городов, системе здравоохранения и народного просвещения, а также способствовала становлению общественно-политической и культурной жизни, развитию предпринимательства и торговли.
Недостаток реформы заключался в том, что органы городского самоуправления контролировались и подчинялись царской администрации, что сильно ограничивало их самостоятельность.
Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 года закрепил общие положения органов местного самоуправления в Российской Федерации; структуру и организационные основы деятельности местных органов власти и управления; структуру и организационные основы деятельности местной администрации; экономическую основу местного самоуправления; финансовую основу местного самоуправления; компетенцию местных советов и местной администрации; территориальное общественное самоуправление населения; гарантии местного самоуправления.
Конституция России 1993 года определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности[5].
Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел"[6].
28 августа 1995 года был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» который в соответствии с Конституцией Российской Федерации определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным Законом от 20.08.1995 года установлено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций[7].
К органам местного самоуправления, закон отнес выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований[8]. К формам прямого волеизъявления граждан и другим формам осуществления местного самоуправления по закону отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления[9]. Установлен запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от12.08.1995 г., другими федеральными законами, запрещается[10]. Кроме того, в отличие от закона 1991 года в данном законе установлена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом[11].
6 октября 2003 года был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С этого времени началась реализация этого закона в нашей стране. Вступил в силу закон с 01.01.2006. Суть этой реформы заключается в установление РФ двухуровневой системы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется как на уровне городских поселений, так и на уровне муниципальных районов, в состав территории которых входят поселения. На уровне поселений решаются вопросы местного значения, которые непосредственно касаются жизнедеятельности жителей конкретного поселения, то есть, в основном, жилищно-коммунальные вопросы местного значения. Муниципальный район имеет полномочия, которые касаются не одного отдельного поселения, а всех поселений, входящих в состав муниципального района, то есть межмуниципальные, межпоселенческие вопросы местного значения. Для крупных и самодостаточных населенных пунктов предусмотрен и еще один тип муниципального образования - "городской округ. Городской округ не входит в состав муниципального района и обладает полномочиями, как поселения, так и муниципального района. Изменение системы местного самоуправления в РФ должно повысить заинтересованность жителей в осуществлении местного самоуправления, в связи с приближением к населению этого уровня публичной власти, что в свою очередь должно положительно сказаться на социально-экономическом положении муниципальных образований.
Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.
2.Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации
Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято «Положение о городских Советах». Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.
Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.
С начала времен «хрущевской оттепели» местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.
Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[12]. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.
Впервые этот Закон ввел понятие «коммунальная собственность», отнеся к ней «имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств».
6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.
Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.
Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.
Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления. С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.
В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.
Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало.
На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июля 1997 года признано «активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации».
Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.
Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для
формирования финансово-экономической основы местного
самоуправления и осуществление мер государственной поддержки
местного самоуправления.
В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Процесс формирования системы местного самоуправления и
законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить
первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно
представить функционирование современной модели местного
самоуправления.
Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления огранизационно-правовой основы местного самоуправления в России.
Первый этап - с 1990 по 1993 год.
Второй этап - с 1993 по 1995 год.
Третий этап - с 1995 - по настоящее время.
Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.
Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, составляющие содержание понятия «местное самоуправление».
Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: «самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства»[13].
Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам[14].
Лазаревский Н.И. определял самоуправление как[15]:
1. осуществление правительственных прав по поручению государства;
2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления;
3. исполнение задач, государственного управления самим государством.
Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.
Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Оно получило развитие и большую автономию в странах без опыта демократических начал (Италия, Финляндия). В России же оно является частью государства, но при этом не входит в систему органов государственной власти.
С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.
Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.
3.Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.
В демократическом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел». Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении[16] под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Существует два основных подхода к определению природы местного самоуправления.
«Общественная» теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы, а государства - общенациональные интересы. Право на местное самоуправление — неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий.
«Государственная» теория получила широкое распространение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.