Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Реформы местного самоуправления в РФ

Основные данные о работе

Версия шаблона	2.1
Филиал	Владикавказский
Вид работы	Курсовая работа
Название дисциплины	Местное самоуправление в системе народовластия
Тема	Реформы местного самоуправления в РФ
Фамилия студента
Имя студента
Отчество студента
№ контракта

Содержание

Введение 3

1. . История местного самоуправления в России. 6

2. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 11

06.10.2003 г. №131-ФЗ

3.Современная модель местного самоуправления в РФ 16

Заключение 21

Глоссарий 23

Список использованных источников 26

Приложение 27

Введение

Местное самоуправление - одна из основ любого демократического строя, в

связи, с чем Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления

должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции

каждой страны.

Каждое государство заинтересовано в способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона социальные

меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в

начале 90-х годов?

- Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные

образования?

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные

источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления,

выявить его характерные черты и особенности.

Значительное внимание уделено таким вопросам, как взаимоотношение органов государственной власти и местного самоуправления, роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, полномочия местного самоуправления и т.д.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

- Определение эффективности местного самоуправления;

- Анализ необходимости реформы местного самоуправления в Российской

Федерации;

- Сравнение основных принципов местного самоуправления на основе

анализа федеральных законов «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 1995 и 2003 годов.

Объектом исследования выступает реформирование принципов местного

самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования является новая модель местного самоуправления в России.

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Задачей реформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимо преодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителям региональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданином общества.

Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, через свой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги, на которые нанимаю учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка, покупаю, заказываю уголь и нефть для отопления, это я этим занимаюсь через своих представителей.

Основная часть

1. История местного самоуправления в России.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были: попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того – вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг., еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальных моделей, в том числе – российской земской). Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. К середине 90-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.

События 1990-х гг. показывают, что в постсоветских реалиях усиление регионов – это автоматически ослабление муниципалитетов. Даже будучи исполнителями воли центра, регионы стремятся реализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократических институтов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способными построить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

2. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Основные этапы реформы местного самоуправления:

Этап 1. Установление границ и определение статуса муниципальных образований

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями.

Этап 2. Классификация муниципальных образований

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района
Муниципальный район - соответствует прежнему району
Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район
города, поселки, деревни, сёла,межселенные территории
Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) ? всего 2

Этап 3. Создание муниципалитетов

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень -- это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года

Этап 4. Территориальное деление

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер.

Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

3. Современная модель местного самоуправления в РФ

В демократическом государстве разделение властей происходит не только по

горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по

вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое

разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти -

центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и

региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы.

Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех

особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в

настоящее время является предоставление местным сообществам определенной

автономии в решении «местных дел».

В понятии местного самоуправления можно выделить несколько основных элементов

(признаков):

1) Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по

решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе

понимается население муниципального образования. В рамках осуществления

местного самоуправления население муниципального образования занимается

решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования,

отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с

Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

2) Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают

полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам

местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется

прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения

муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы

местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура

органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст.

131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной

собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают

местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также

решают иные вопросы местного значения (ст. 132);

3) Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

4) Местное самоуправление осуществляется в двух формах, непосредственно

(путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях

(сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан,

создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного

самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение

вопросов местного значения);

5) Местное самоуправление осуществляется исходя из интересов населения, его

исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип

децентрализации — отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными

делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и

местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими,

демографическими, экономическими и другими факторами.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что

означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции

РФ.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного

самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели

местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие

признаки:

- на современном этапе развития российского государства осуществляется

переход от общегосударственной собственности к многообразию форм

собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования

экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у

местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего

бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

- в России производство представлено крупными предприятиями, где

влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные

производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без

участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

- в России осуществляется, и по сей день не завершена, экономическая

реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и

децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в

налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей

является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня

налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов

местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и

перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

- развитие регионов и отдельных территорий в России происходит