Реформы межбюджетных отношений

Бюджетный федерализм как форма организации бюджетной системы

Содержание

Введение

Жизнь в стремительно меняющемся мире накладывает отпечаток на процессы, происходящие в различных сферах деятельности. В этой связи нахождение правильных решений, адекватных складывающимся условиям, становится все более и более сложным, требующим комплексного подхода к учету разнообразных факторов и высокого уровня профессионализма.

Эти общие требования особенно важны для бюджетной сферы деятельности, в которой за последние 16 лет произошли поистине радикальные преобразования. Коренным образом изменившие всю систему бюджетных отношений в нашей стране. Не случайно профессиональная бюджетная терминология в последние годы претерпела существенные изменения, идя вслед за новыми явлениями в практике бюджетной работы.

Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политического процесса России, а именно значительным повышением роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. С ослаблением жёсткой централизации и нарастанием тенденций к автаркии и прямым экономическим обменам между регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Ход реформ, как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму. Успех радикальных преобразований в России обусловлен в значительной мере построением отлаженной, эффективно функционирующей федеративной системы. Многое зависит от того, сможет ли центр наладить такие отношения с регионами и их политическими элитами, при которых были бы максимально учтены интересы последних при сохранении политического, экономического и военного единства страны.

Целью данной работы является исследование роли бюджетного федерализма как формы организации бюджетной системы. В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:

• определить  сущность бюджетного федерализма в РФ и его роль в развитии региона;
• рассмотреть теоретические и методологические основы состава доходной и расходной части регионального бюджетов;
• провести оценку доходов и расходов бюджета Оренбургской области;
• рассмотреть перспективы развития бюджета Оренбургской области Объектом исследования курсовой работы выступает бюджет Оренбургской области, предметом – процессы, происходящие в  рамкам формирования и исполнения регионального бюджета.

При написании курсовой работы использовались общенаучные методы, такие как диалектический, абстрактно-логический, анализ и синтез, также были использованы экономико-статистические методы.

В качестве теоретической, методической и информационной основы исследования выступают работы российских ученых, публикации в прессе, связанные с изучение теории и практики анализируемой проблемы в курсовой работе.

1. Бюджетный федерализм как форма организации бюджетной системы

1.1 Бюджетный федерализм: понятие и сущность в РФ

Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешённости основных проблем федерализма в государстве, так как данные понятия тесно взаимосвязаны, причем первое прямо вытекает и строится на втором.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной науке, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, права, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Дискуссии о проблемах федерализма находятся в центре пристального внимания российских и зарубежных ученых-юристов, философов, политологов, экономистов, являются предметом обсуждения на различных семинарах, конференциях. И потому невозможно раскрыть сущность бюджетного федерализма опираясь лишь на правовую науку (конституционное право, финансовое право), необходимо обратиться и проанализировать труды экономистов, ученых-политологов.1

Западные исследователи наделяют федерализм следующими институциональными чертами:

- разделение власти между центром  и составляющими частями государства (субъектами Федерации), что в  отношении бюджета включает в  себя распределение как расходных, так и налоговых поступлений;

- равенство в правовом отношении частей, составляющих государство, при этом ключевым остается вопрос о мере ответственности центрального правительства за уменьшение (сглаживание) территориального неравенства (в т.ч. и финансового), т.к. оно неизбежно существует в любой стране из-за различия территорий по населению, природным ресурсам, климату, местоположения и т.п.

Родионова В.М. дает следующую трактовку этого понятия: «Федерализм - это такой способ управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивая единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию».2

Кроме того, существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного, на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разный статус.

Конституция РФ, принятая в 1993 г. формально уравняла в правах все субъекты Российской Федерации. Однако при этом возник ряд проблем, связанных с фактически неравным положением субъектов РФ, существенно различающихся уровнем социально-экономического и даже политического развития, а также социально-экономическим кризисом, переживаемым страной в это время. К этому можно также добавить такие особенности Российской Федерации как огромная территория, имеющая ресурсный, производственный потенциал, степень развития социальной инфраструктуры, большое число национальностей и народностей, которые имеют длительный исторический период совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности, хотя в условиях СССР формально государство было провозглашено федеративным.

Кроме того, некоторые ученые подчеркивают, что асимметричность федеративного устройства России подтверждается наличием отдельных федеративных договоров с соответствующими группами субъектов Федерации - республиками и другими регионами.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

На наш взгляд, отмеченная выше асимметричность федерации отнюдь не означает отступления от принципов федерализма. Хотелось бы отметить, что такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов (субъектов Федерации), а значит, необходимо и для сохранения единства федеративного государства. Кроме того, учитывая историю развития российского государства, его специфику в современный период, а также огромную территорию, которую Россия исторически занимала и занимает, нельзя слепо следовать принципу прямого равенства всех субъектов Федерации.

Одной из важнейших теоретических проблем, ждущей своего законодательного решения, является отсутствие единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма. Бесспорно, прав был французский философ Рене Декарт, когда сказал: «Определите значение слова, и вы избавите человечество от половины его заблуждений». В условиях федеративного государства особую важность приобретает одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.3

Большинство ученых сходятся в том, что сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

1. единство общегосударственных  интересов и интересов населения  как основа сбалансированности  интересов всех трех уровней  власти по бюджетным вопросам;

2. сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

4. активное участие субъектов  Федерации в формировании и  реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.4

Проект БК РФ характеризировал бюджетный федерализм как «... отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из сочетания общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».

И.В. Подпорина считает, что бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

Профессор М.И. Ходорович писал: «Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений». Бюджетный федерализм он рассматривал как принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов. Межбюджетные отношения - взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами всех уровней. Но в данном определении забыт такой важный принцип, как самостоятельность бюджетов.

Лавров A.M. в статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям. Ставя акцент на самостоятельности бюджетов разных уровней, он подчеркивает, что самостоятельность основывается не только на наличии фискальных полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов.

В.М. Родионова считает, что бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма включает:

- трехуровневую систему бюджетных  отношений и четкое разграничение функций между ними;

- равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации, которое предполагает, что все  они обладают равными возможностями  в формировании своих бюджетов. Однако эти возможности они  могут реализовать не одинаково в силу различий в социально-экономических условиях хозяйствования, территориальных особенностей и т.д. Именно поэтому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав;

- самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;

- сохранение за федеральным  бюджетом доминирующего положения  в общей бюджетной системе  страны;

- равенство федеральных, региональных  и местных интересов, их тесная  взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;

- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для  всех субъектов Федерации подходах  определения размеров финансовой  помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.

А. Дорждеев приводит несколько иное определение: «Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства». Как мы видим, в своем определении автор делает акцент на разграничении бюджетных полномочий.5

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований». Он выделяет три основные составляющие бюджетного федерализма:

1. Четкое разграничение полномочий  между уровнями власти по расходам;

2. Наделение соответствующих уровней  власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными правами, обеспечивающими мобилизацию необходимого объема финансовых ресурсов;

3. Сглаживание вертикальных (и горизонтальных) дисбалансов с помощью системы  бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Лексин В. и Швецов А. в своей работе указывают, что «Бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. В более общем виде бюджетный федерализм - это укрепление экономических основ федеральных отношений».

Химичева Н.И. считает, что принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими целями и задачами Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Таким образом, бюджеты (формирование доходов и расходов бюджета) муниципальных образований являются предметом нашего - исследования наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Приведенный краткий анализ показывает, что как в зарубежных, так и отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформулировано достаточно емкое и краткое терминологическое определение бюджетного федерализма. На наш взгляд, это связано с «многогранностью» данного понятия.

В ходе анализа и теоретического осмысления различных подходов к определению бюджетного федерализма, мы пришли к выводу, что бюджетный федерализм (не только российский) можно рассматривать в двух правовых аспектах:

1. бюджетный федерализм - как финансово-правовая  категория;

2. бюджетный федерализм - как один  из важнейших принципов построения правоотношений при взаимодействии всех уровней власти и управления государства в области межбюджетного регулирования (федерального, регионального, местного самоуправления). Данный принцип вытекает из другого основополагающего принципа построения государственной системы России - принципа федерализма.

Бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория, на наш взгляд, включает в себя следующие основные признаки:

- представляет собой форму организации  правовых отношений;

- субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;

- как любой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;

- каждый уровень бюджетной системы  должен быть самостоятельным;

- цель бюджетного федерализма  состоит в обеспечении гарантированного  каждому человеку и гражданину  страны минимальных социальных  услуг и достойного уровня  жизни.

На основании выявленных существенных признаков бюджетного федерализма сформулируем его определение: бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, - есть форма организации правовых отношений, возникающих на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.6

Тем не менее, некоторые авторы сомневаются в правильности употребления термина «бюджетный федерализм» и вводят понятие «финансовый (бюджетно-налоговый) федерализм».

Арбатская Ю.В., вводя понятие финансовый федерализм, дает ему следующее определение: «Финансовый федерализм - форма организации финансовых отношений Федерации и ее субъектов, основанной на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем, и предусматривающей сочетание общегосударственных и региональных интересов при условии обеспечения единства и целостности страны».

На наш взгляд, принципами бюджетного федерализма являются как принципы, лежащие в основе федеративного устройства РФ, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, а именно: принцип государственной целостности РФ; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти; принцип единства бюджетной системы; принцип самостоятельности бюджетов; принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, а также принцип субсидиарное органов власти всех трех уровней.7

Бюджетный федерализм, основываясь на форме бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса. Поиск компромисса этих интересов - это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдении конституционных прав и свобод граждан, получении ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределять расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов Федерации или местных органов совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти.8

Бюджетный федерализм, как принцип, по нашему мнению, - есть способ управления различных уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросам распределения доходов и осуществления расходов, а также разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при непременном сочетании интересов государства с интересами территориальных образований.9

1.2 Доходные полномочия и расходные обязательства субъектов РФ

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде (таблице 1).10

Таблица 1 - Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации

Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации согласно порядку, установленному БК РФ, осуществляется следующим образом:

– органы государственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;

– органы местного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;

Исходя из выше изложенного различие между разграничением и распределением доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации может быть проведено по следующим критериям (таблице 2).

Таблица 2. - Сравнительная характеристика разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации