Реформы Петра I. 2

План:

Введение.

На рубеже XVII—XVIII вв., обладая огромной территорией 
(от Восточно-Европейской равнины до просторов Сибири),  имея  
впечатляющий запас природных богатств, Россия, тем не менее,  
серьезно отставала от ведущих европейских держав. 

Технико-экономическая  отсталость России явилась  следствием  тяжелых испытаний, выпавших на ее долю. Надолго затормозило ее развитие монголо-татарское иго, когда историческое шло с оглядкой на восток, и страна на столетия оказалась оторванной от естественного общения с Европой. Усугубляли положение  и феодально-крепостнические отношения в стране.

Однако уже во второй половине XVII в. в России появляются 
предпосылки преобразований, подготовившие важнейшие реформы. В первую очередь это: объективная потребность в развитии промышленности и внешней торговли, науки и образования, а также стремление не только отстоять свои земли от посягательства Швеции, Речи Посполитой, Турции, но и утвердиться в ранге сильной европейской державы.

Реализация этих идей связана с деятельностью Петра I (1672—1725 гг), царя-реформатора и преобразователя.

Цель данной курсовой работы – рассмотреть основные преобразования эпохи Петра.

Для этого надо решить следующие задачи:

• Выявить особенности абсолютной монархии;
• Проанализировать основные реформы центральных органов власти;
• Рассмотреть особенности военных реформ и суда.

1. Причины образования  абсолютной монархии в России. Ее особенности. 

Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Однако это не единственный признак. Сосредоточение власти осуществлялось египетскими фараонами, римскими императорами и диктаторами XX в. Это не было абсолютной монархией. Для возникновения  последней необходим переходный период от феодальной системы к капиталистической. Этот переход в разных странах происходил в разные исторические периоды, сохраняя при этом общие черты.

Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и Учреждений. Эти признаки присущи и российскому абсолютизму. Однако    у него были свои существенные особенности:

абсолютная монархия в Европе складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены старых феодальных институтов (особенно крепостного права), а абсолютизм в России совпал с развитием крепостничества;

 социальной базой  западноевропейского абсолютизма был союз дворянства с городами (вольными, имперскими), а российский абсолютизм опирался в основном на крепостническое дворянство, служилое сословие¹.

  Установление абсолютной  монархии в России сопровождалось  широкой экспансией государства,  его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Экспансионистские устремления выразились, прежде всего, в стремлении к расширению своей территории и выходу к морям.

Другим направлением экспансии стала политика дальнейшего закрепощения, принявшая наиболее жестокие формы в XVIII в. Усиление роли государства проявилось и в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

Государство, возникшее  в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их. 

2. Реформы центральных  органов власти и управления: царская  власть, сенат, коллегии.

22 октября  1721 года  Петербург торжественно праздновал  заключение Ништадтского мира, подведшего  черту под Северной войной. Дошедшие  до нас подробные описания этого события и гравюры петровского времени позволяют представить себе тот незабываемый день.

Действо развернулось в  Троицком соборе, где в присутствии высшего дворянства, чиновничества и генералитета Сенат объявил о присвоении Петру титулов «Император», «Отец Отечества» и «Великий». После праздничной церковной службы был оглашен текст Ништадтского мирного договора. Петр обратился к присутствующим с речью, которую тщательно подготовил заранее. Запись в «Реляции... торжества о заключении с короною Шведцкою вечного мира» передает нам ее смысл:

«Потом же изволил  е. и. в. в кратких, но зело силных словах господам сенаторам на речь их ответствовал, которой ответ в следующем состоял: 1. Благодарствовал им, яко своим верным подданным, за такое от них признание его о них имеющаго попечения и явленную горячность и что он то приемлет по их усильному прошению милостиво, но при том рекомендует им, чтоб за полученное миротворением благополучие благодарили Вышняго и всегда милось его божественную, дарованную им помнили и тщились, чтоб то и у потомства их в непрестанной памяти было, дабы и оные признавали, что бог к России показал.

 Что надлежит им  стараться о начатых разпорядках в государстве, дабы оные в совершенство привесть и чрез дарованной божиею милостию мир являемые авантажи, которые им чрез оттворение купечества с чюжестранными землями вне и внутрь представляются, пользоваться тщи-лися, дабы народ чрез то облегчение иметь мог»¹.

Как мы видим, Петр, поблагодарив Сенат за признание его заслуг и сославшись, по принятым тогда нормам, на особое благоволение бога к России, как бы напоминает присутствующим известное выражение: «Уповайте на бога, но порох держите сухим». Предупреждая о необходимости крепить вооруженные силы, он обращается за примером к прошлому и упоминает павшую под натиском турок Византию, причину гибели которой усматривает в забвении нужд обороны.

Особо важен третий пункт  речи Петра, где говорится о «начатых распорядках в государстве», которые  необходимо завершить («дабы оные в совершенство привесть»), чтобы потом, пользуясь предоставленными миром возможностями («авантажами»), торговать с другими странами, «дабы народ чрез то облегчение иметь мог». (Вспомним основную идею меркантилизма: доходы от торговли являются главным источником благосостояния государства.)

Что же имел в виду Петр, говоря о «начатых распорядках»? Несомненно, речь шла о целом комплексе преобразований, и, прежде всего об осуществляемых в последние годы Северной войны податной, церковной и государственной реформах, о выработке новых принципов внешней и внутренней политики.

В основе перестройки  государственного аппарата лежали широко распространенные в Европе идеи государственного строительства, о которых я уже говорил в главе «Отец Отечества».

Кратко напомню их суть: поскольку государство есть творение не богоданное, а человеческое, сам человек может его и усовершенствовать, превратить в идеальный инструмент преобразования общества, воспитания добродетельного подданного, в идеальный институт.

Петр, как уже говорилось, полностью разделял эти идеи. Отсюда понятно то значение, которое он придавал реформе государственного аппарата.

 Здесь необходимо  еще раз подчеркнуть один аспект, без учета которого трудно  понять суть многих явлений  в истории России. Это роль государства в жизни общества. Она огромна. Во многом все прогрессивное и реакционное идет сверху. Для России с давних пор стало естественным явление, когда не общественное мнение определяет законодательство, а, наоборот, законодательство сильнейшим образом формирует (и даже деформирует) общественное мнение и общественное сознание.

Петр, исходя из концепций  рационалистической философии и традиционных представлений о роли самодержца в России, придавал огромное значение писаному законодательству. Он искренне верил в то, что «правильный» закон, вовремя изданный и последовательно осуществленный в жизни, может сделать почти все, начиная со снабжения народа хлебом и кончая исправлением нравов. Именно поэтому законодательство петровской эпохи бесцеремонно вмешивалось в сферу частной жизни, выполняло функции назойливой «полиции нравов», о чем подробно будет рассказано дальше. Царь был убежден, что последовательное исполнение (по терминологии Петра —«хранение») «правильных» законов — ключ к общему благополучию и процветанию страны, универсальная панацея от всех трудностей и неудач, которые, полагал он, происходят из-за «небрежения законами» и плохого «порядка», то есть организации. Великий реформатор России мечтал создать совершенное и всеобъемлющее законодательство, которым была бы охвачена и регламентирована вся жизнь подданных. Он мечтал о точной, как часы, идеальной государственной структуре, через которую это законодательство могло бы реализовываться.

Можно говорить о появлении  при Петре подлинного культа бюрократического учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура — от торговли до церкви, от солдатской казармы до частного дома — не могла существовать без управления, контроля или наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения.

Идею создания совершенного государственного аппарата Петр вынашивал давно, но только когда сомнений в  победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к осуществлению своей мечты. Как уже отмечалось выше, именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов голого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной государственной реформы Петр избрал шведское государственное устройство¹.

Шведская государственная  система была построена на принципах  камерализма — учения о бюрократическом  управлении, получившего распространение в Европе XVI — XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов и жалованья. Читателю, хорошо знакомому с современным бюрократизмом, трудно усмотреть здесь что-либо принципиально новое. Между тем оно налицо, ибо сравнивать надо с тем, что было до реформы. А был, в сущности, средневековый аппарат управления с характерным для него отсутствием специализации и четкого разделения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чисто косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: «Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которым пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства несходны и оныя ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть»¹.

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717-го—начале 1718 года. Для нас наиболее интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: «Реестр коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит». Он позволяет нам представить первоначальную структуру нового центрального аппарата: «1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев; 2. Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства; 3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ; 4. Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов; 5. Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела, которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве; 6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении; 7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями; 8. Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов; 9. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочия ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение, притом же и артилерия»¹.

Сразу же выделяется группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства — Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел.

Три первые коллегии занимали привилегированное положение в  системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты —первейшие из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал светлейший князь А. Д. Меншиков, генерал-адмирал граф Ф. М. Апраксин и канцлер граф Г. И. Головкин.

Из всех коллегий особо  выделяется группа финансовых коллегий — основа основ камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер-коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через Штат-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за работой финансовых органов поручался независимой от других коллегий Ревизион-коллегии, Трехчленное деление фиска имело огромное значение в государственном управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции — приход, расход и контроль — осуществлял практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население налогами, часто шедшими на его же нужды и под его же собственным контролем. Теперь все изменилось коренным образом — финансовая чересполосица XVII  века была существенно потеснена.

Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии. Она заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции,— ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций, не случайно руководитель приказа назывался «судьей». Особое место в системе управления заняли коллегии, ведавшие торговлей и промышленностью,— Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия, о них подробно будет рассказано в следующей главе. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

Состав петровских коллегий при жизни Петра претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия — Синод, который был выведен из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выделена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения поместными делами Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией — Вотчинной. Ревизион-и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных   учреждений   и   стали   конторами   Сената.  

Коллегии стали основой  центральной системы управления, хотя от старого приказного управления сохранилось немало более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии,  Преображенский  приказ  и  некоторые другие.

Постоянно сталкиваясь  со знаменитой «московской волокитой», характерной для деятельности приказов, Петр пришел к убеждению, что максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности всех учреждений и каждого из чиновников. Этому убеждению царя вполне отвечала камеральная система, которая была просто немыслима без детально разработанного и соблюдаемого документа—регламента, фиксировавшего все необходимое для существования бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда. Но Петр пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан не имеющий аналогов документ, своеобразный регламент регламентов — Генеральный регламент (1719—1724 гг.). Он содержал самые общие принципы деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были, в свою очередь, записаны в «должность»— инструкцию, включенную в коллежский регламент.

Регламенты, как замысливал их Петр, отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для Петра — реформатора государства — было характерно стремление перенести военные принципы на сферу гражданской жизни, государственного управления. Это проявлялось как в прямом распространении военного законодательства на гражданское управление, так и в придании, определяющим работу учреждений, значения и силы воинских уставов.

Гражданские служители («земские правители») получили в качестве нового свода законов воинский устав, который  тотчас вступил в действие.

Конечно, не все положения  военных уставов были приложимы  к гражданской сфере. Тогда прибегали к выборке из военных законов.

Итак, для Петра характерно отношение  к государственному учреждению как к воинскому подразделению, К регламенту — как к военному уставу, а к чиновнику — как к военнослужащему. Н. И. Павленко справедливо заметил: «Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений — военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющим указы, как солдаты и офицеры выполняли военные, уставы».

Реформа центрального управления проводилась  параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения — Сената — в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений — коллегий.

Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила «Должность Сената» — специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект «Должности» — столь важен был для него этот документ.

«Должность» сразу же определила высокое  место Сената как хранителя государственных интересов: «Едино же сказать — всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать».

В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить  свое достоинство.

Сенат занимал ключевое положение  в петровской государственной системе. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а самое главное — коллегиями и другими Центральными учреждениями.

Работал Сенат согласно коллегиальным  принципам. Единство места, времени  и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената — бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось «Должностью». 

Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование.

В   истории   государственной   реформы   особое   место  занимает указ от 12 января 1722 года. Он с  очевидностью свидетельствует об умении Петра учитывать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв всю нелепость ситуации, когда презенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и пригнал  неудачу  своей  затеи  создать  коллегию  коллегий.

Этим   указом   создавался   важнейший   контрольный орган   самодержавного   государства   XVIII   века — прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора, вот  наконец  в   1722  году  по  образцу французского государственного аппарата в России появился генерал-грокурор. В первой редакции «Должности генерал-прокурора»   он   был   назван   особо   доверенным   чиновницком —«стряпчим от государя и от государства».

Следующие пункты развивают мысль о том, что генерал-прокурор наделен особыми полномочиями «яко око наше и стряпчий о делах государственных». Самым существенным было, пожалуй, то, что генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов, что весьма недвусмысленно оговаривалось в «Должности»: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего».

Вряд ли стоило так подробно рассматривать еще одну бюрократическую должность, если бы речь не шла о создании целого института, возглавляемого генерал-прокурором, института публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора — обер-прокурора, а самое главное — вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях.

Чтобы обезопасить свою систему от «диковинок» — должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах — чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: «Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им, пришлетца 
известие». 

Институты прокуратуры  и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору.

Прокуратура и фискалитет были звеньями единой цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства. Еще с 10-х годов XVIII века Петр всерьез занялся судебной реформой, цель которой состояла, как отмечалось выше, в отделении судебных функций от административных. Образование губерний в 1708 году предполагало появление у губернатора помощника — ландрихтера, которому поручалось ведать юстицией.

3. Реформы местного  и городского управления.

Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма, субординации, дифференциации, регламентирования,— было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления — местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован Шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Г. Фика—агента Петра, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.

Проект Фика, воспроизводящий  шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России.

Такой  подход  был  определен  Петром   в  резолюции  на проект Фика: «Земское управление надлежит перво  один уезд от мужика до правителя  уезда, а потом до ландсгевдинга,  шведское с русским  сложа,  и  на  мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и  чинам». Тогда же — 9 мая  1718 года — было уточнено, как   складывать    шведскую   и    русскую    организацию: ..«сколько  ланцэвдингоф  и   над  сколькими  уезды  один, и под ними сколько каких чиноф, и как оныя связаны  послушанием и должностию, то выписывать и приносить в   Сенат,   где   надлежит   спускать   с   русским   обычаи, что может быть по-старому и что переменить»¹.

В постановлении Петра  идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по. своему устройству: приход (кирхшпиль) —дистрикт (херад) — земля (ланд),— во главе которой и стоял упомянутый Петром чиновник — ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать.

Низшим и важным звеном шведского управления был приход, (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор — высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи.

Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в будущем — при Екатерине II — петровские провинции стали губерниями.

Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключением военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под  его руководством находились конторы камериров, «или надзирателей земских сборов», а также рентрея, где сосредоточивались денежные средства. Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.