Региональная политика государства

Содержание

Введение

Региональная экономика — одна из важнейших отраслей экономических знаний. Предметом региональной экономики является изучение социально-экономического регионального размещения производительных сил России и развития отраслей ее экономики, важнейших природно-экономических, демографических и экологических особенностей регионов, а также межрегиональных, внутрирегиональных и межгосударственных экономических связей. Иными словами, важной составляющей предмета исследований региональной экономики является изучение пространственного аспекта общественного воспроизводства.

Региональная экономика как научная область знаний занимается исследованием закономерностей, принципов всех элементов производительных сил и социальной инфраструктуры в территориальном аспекте, анализом и прогнозированием, а также обоснованием направлений размещения производительных сил с учетом общей стратегии социально-экономического развития и экологических требований; изучением экономики республик и регионов и межрегиональных экономических связей, исследованием территориальной организации хозяйства. Но в то же время региональная экономика изучает развитие и размещение производительных сил Российской Федерации в целом, ибо экономика каждого региона рассматривается прежде всего как часть единого хозяйственного комплекса России.

Целью курсовой работы является рассмотрение региона в условиях экономической реформы в РФ.

Актуальность данной темы заключается в том, что региональная экономика изучает природно-ресурсный потенциал России и ее регионов, население, трудовые ресурсы и современные демографические проблемы, анализирует стартовый уровень экономики России и ее регионов в период становления и развития рыночных отношений, определяет основные факторы размещения производительных сил в переходный период к рынку, изучает структуру хозяйства и определяет пути ее рационализации, направления структурной перестройки экономики России и ее регионов, место России в мировой хозяйственной системе.

Исходя из цели, формируются задачи курсовой работы:

1. региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ;
2. современное состояние проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике;
3. зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития.

1. Региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ

Воздействие государства вполне значимо корректирует процессы регионального развития. В большинстве случаев, как и при воздействии «естественных» факторов, государство не преследует собственно региональных (территориальных) целей, осуществляя свое вмешательство. Скорее можно говорить о «непредвиденных» региональных последствиях деятельности государства. Это справедливо для всех территориальных уровней. Хороший пример из российской действительности — уплата основных налогов по месту регистрации головного офиса. Решение это было принято из политических и фискальных соображений. Но оно имеет значительные региональные последствия: резкое увеличение различий в бюджетной самообеспеченности регионов, территорий, временный подъем (и спад) «офшорных» зон. И лишь в «некоторых» случаях вмешательство государства направлено на достижение собственно региональных, территориальных целей. Именно в этом случае и можно говорить о региональной политике государства. Региональной политикой следует считать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность органов государственной власти, имеющую целью достижение позитивных (с его точки зрения) сдвигов в территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей методами. Государственная региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и осуществляется на долговременной основе. Региональная политика не может рассматриваться как панацея при решении всех региональных проблем.  Ее возможности сильно ограничены, и не только нехваткой средств у государства. Идущие в обществе и экономике процессы значительно «мощнее» по своим пространственным последствиям, чем собственно региональная политика. Пространственные последствия вмешательства государства по иным каналам значимее, чем в рамках собственно региональной политики. В пространственном плане региональная политика может замедлить или временно приостановить действие «естественных» процессов или иных направлений воздействия государства (или усилить их), уменьшить их негативные последствия, но не в состоянии повернуть их вспять (Artobolevskiy, 1990). Так, в западных странах политика разгрузки крупнейших агломераций (в 50-70-е годы) способствовала увеличению миграции из них населения и хозяйства, но основные факторы, вызвавшие суб- и рурурбанизацию — желание людей жить более комфортно на менее урбанизированных территориях, а компаний — размещать на них свои мощности (что дешевле и технологически удобнее).

То или иное определение региональной политики представляет не только научный интерес. От этого зависит и ее практическая реализация. Это станет окончательно ясно ниже, при сравнительном анализе российской и западной региональной политики. Но уже здесь необходимо отметить, что термин «региональная политика» трактуется в России необычайно широко. Практически в него включается все, что относится к регионам/субъектам Федерации и размещению производительных сил (Указ, 1996; О ходе реализации, 1999). Таким образом, в региональную политику попадают вопросы, относящиеся к смежным областям: государственное строительство (проблемы становления и развития федеративных отношений и взаимоотношений трех уровней власти, включая местное самоуправление), экономическая политика (повышение эффективности размещения производительных сил), национальная/этническая политика (улучшение межнациональных отношений) и т.д.

В данной главе речь пойдет о региональной политике центральных органов государственной власти. В этом случае региональная политика решает территориальные проблемы общегосударственного значения. Своя региональная политика может реализовываться (и реализуется) и на более низких территориальных уровнях. Следует отметить, что при движении «вниз» на определенном уровне региональная политика, с ее косвенными мерами стимулирования, становится не операциональной и «заменяется» пространственным (физическим) планированием с его более прямыми и жесткими методами регулирования (прежде всего на базе строгого зонирования территории и определении ее инфраструктурного каркаса)  хорошо известен и в России. Проведение региональной политики в федеративном государстве имеет свои особенности. Необходимо учитывать большие возможности и самостоятельность регионального уровня. Это, несомненно, усложняет реализацию региональной политики. Но ни в коем случае нельзя передать всю ее на региональный уровень. В этом случае единая федеральная региональная политика просто исчезнет, ибо проводиться она может лишь из Центра. А кто еще сможет «взвесить» проблемы субъектов Федерации, не говоря уж о более мелких территориальных единицах. И в большинстве федеративных государств региональная политика осуществляется из Центра, используя свои собственные территориальные единицы (подробнее ниже). Лишь в Бельгии, испытывающей сильные дезинтеграционные тенденции на национальной почве, есть свои собственные слабо скоординированные региональные политики для Фландрии и Валлонии.

Осуществляя региональную политику, государство может решать проблемы повышения конкурентоспособности экономики в целом (и помогать для этого самым преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т. д. Целенаправленная деятельность государства, направленная на снижение пространственных социально-экономических диспропорций, становится важнейшей составляющей региональной политики, когда они (диспропорции) достигают чрезмерного уровня, препятствующего нормальному функционированию страны (угроза ее единству, рост регионального антагонизма и т.д.), и их опасность осознается населением и политиками. В этих условиях перед государством возникает вопрос о необходимости создания и развития «выравнивающей» региональной политики.

Существует весьма распространенное мнение (особенно среди экономистов), что помощь кризисным территориям можно начать лишь после значительного улучшения положения в экономике. В соответствии с логикой данного подхода, помощь надо преимущественно направлять на развитие «районов-локомотивов», которые и обеспечат подъем экономики. И уже после этого можно будет полученные средства направить на нужды кризисных территорий. Такие предложения содержались еще в программе правительства Гайдара; нынешняя деятельность Министерства экономического развития и торговли «работает» в этом же направлении (что абсолютно логично для этого Министерства, но не исчерпывает суммарные интересы страны).

Данный подход будет способствовать, на первом этапе, росту региональных диспропорций в стране. Сколько продлится этот этап абсолютно не ясны, а региональные диспропорции в стране будут возрастать (особенно между центром и периферией). В этих условиях откладывать внедрение «выравнивающей» региональной политики уже опасно с политической и социальной точек зрения.

Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть решена без помощи федерального Центра. Последний выступает, в данном случае, и как инициатор, и как организатор, и как контролер коллективных действий всех трех территориальных уровней власти. Откладывать внедрение «выравнивающей» РП опасно (лучший пример — Дагестан и Северный Кавказ в целом) и, даже, экономически не эффективно, так как в будущем решение этой кумулятивно нарастающей проблемы потребует больших ресурсов.

Очевидный прогресс в области региональной статистики на федеральном уровне (как, впрочем, и на региональном) позволил количественно оценить социально-экономические диспропорции между субъектами Федерации (несмотря на все недостатки современной статистической базы). Стало ясно, что по уровню безработицы и душевых доходов, ВВП на душу населения и т. п. показателям субъекты Федерации отличаются друг от друга более чем на порядок. В 1998 г. максимальный и минимальный показатели различались: ВВП на душу населения — в 21 раз, уровень безработицы — в 11 раз, душевой доход (с учетом покупательной способности рубля) — в 13 раз (Российский, 1999).

Более того, статистические показатели свидетельствуют об увеличении указанных диспропорций между субъектами в 90-е годы (кризис весьма неравномерно «шел» по территории страны). Очевидно, что рыночные реформы были более благоприятны для одних регионов, чем для других. Наибольшие «блага» от него получили обе столицы, регионы, поставляющие пользующееся спросом, в том числе на мировом рынке, сырье и полуфабрикаты. Пострадали многие традиционные промышленные (особенно связанные с ВПК) и аграрные районы.

Внутренняя пространственная неравномерность характерна и для самих субъектов Федерации. Как правило, речь идет о «противостоянии» более развитой и благополучной столицы (и иногда еще 1—2 крупных центров) и «кризисной» периферии. Таким образом, модель «центр — периферия», характерная для РФ в целом, воспроизводится и на субъектном уровне. При этом во многих регионах отмечался очень значимый пространственный разброс основных социально-экономических показателей. Это и понятно, учитывая значительные территориальные масштабы большинства суюъектов Федерации.

Понятно, что если судить о региональных диспропорциях в стране в целом на уровне административных районов и городов, то их (диспропорций) размах будет еще значительнее (о чем свидетельствуют и имеющиеся на федеральном уровне «фрагментарные» статистические данные).

Дело не только в масштабах социально-экономических диспропорций. Более тревожат крайне низкие абсолютные показатели самых кризисных территорий (например, уровень безработицы более 70%, который наблюдается в некоторых «угольных» ареалах) и «застойный» характер кризиса в них. Очевидно существование обширных территорий, отставших «исторически», пострадавших от проводимых реформ, имеющих периферийное положение. Несмотря на все различия между ними, их отличают низкие социально-экономические показатели, отсутствие достаточных собственных ресурсов для саморазвития и невозможность улучшить свое положение без помощи государства.

При любом территориальном уровне анализа абсолютно ясно, что пространственные диспропорции в РФ настолько велики, что сами по себе являются обшестрановой проблемой, ибо ведут к дезинтеграция страны. Они требуют адекватной реакции государства, его ответа на исходящие от этих диспропорций угрозы. Речь идет о сохранении единства страны (и не только политического, но и социально-экономического, культурного и т.д.), смягчении регионального антагонизма в стране, соблюдении принципа социальной справедливости.

Государство просто обязано, как минимум, продекларировать свою ответственность за все население и всю территорию страны. Население многих кризисных территорий чувствует себя «брошенным» властями всех уровней.

2. Современное состояние проблемы  взаимоотношения центра и регионов  в Российской экономической политике

2.1 Проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

Реальная же ситуация, сложившаяся ныне в России, как всегда уникальна. Обострение региональных проблем и диспропорций очевидно. Необходимость создания масштабной региональной политики признается как населением, так и властями. Само это словосочетание встречается в речах политиков и чиновников самых разных уровней и «направлений». Но до сих пор в России нет ни одного официального документа, в котором бы открыто и прямо ставились те задачи, которые так типичны для региональной политики многих развитых стран мира. Естественно, нет и ни одного закона прямого действия (как на Западе), касающегося развития кризисных районов (или даже одного их типа — скажем, депрессивных или слаборазвитых), более того пока есть только один достаточно детально разработанный проект закона — он касается только депрессивных регионов.

Региональной политики, адекватной остроте территориальных проблем России и ее масштабам, нет. Пока все ограничивается разработкой различных «общих» документов и их обсуждением, созданием отдельных ее элементов (институциональная инфраструктура, экспертиза законопроектов и т.п.), принятием практически не скоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно, проведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и симпозиумов.

Очевидно существование в РФ отдельных элементов «выравнивающей» РП, но говорить о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые элементы любой политики, как скоординированная институциональная инфраструктура, законодательная база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того, федеральный центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных проблемах страны.

2.2 Институциональная инфраструктура

Важнейшая причина отсутствия адекватной существующим проблемам региональной политики — ее институциональная «бесхозность». Ею занимается множество федеральных органов. Различными ее аспектами занимаются в Администрация Президента, центральном аппарате Правительства,  Министерстве экономического развития и торговли, Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики (в прошлом «... и региональной политики», и просто «Министерство региональной политики»), в Государственной Думе и Совете Федерации (в обеих палатах парламента есть комитеты, «ведущие» вопросы федерализма и региональной политики). Координации между этими органами практически нет, как нет и «главного» института в данной сфере. Для всех этих органов региональная политика имела и имеет третьестепенное значение,  часто воспринимается как ненужная нагрузка.  Нет ни одного федерального института, для которого  «выравнивающая» региональная политика была бы единственной сферой деятельности, или хотя бы среди основных. Именно поэтому страна не имеет ни одного закона в области региональной политики. Пассивность законодательной власти соседствует с еще большей пассивностью власти исполнительной.

На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве деятельности, призванной решать экономические проблемы страны (правильное «размещение производительных сил») и, соответственно, ее пытаются индустриально втиснуть в Министерство экономического развития и торговли. Попытки заставить это Министерство исходить в своих решениях из социально-политических соображений априори обречены на провал. Решая свои задачи, региональная политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые регионалисты хорошо знакомы с дилеммой «эффективность или равенство» (Richardson, 1969). Региональная политика обычно направлена на увеличение «равенства» и, следовательно, за счет снижения экономической «эффективности». Цеди же Министерства экономического развития и торговли диаметрально противоположны.

Региональная политика пострадала больше других направлений воздействия государства от институциональной «чехарды» 90-х годов. И в новой структуре правительства ее место четко не определено. Ясно лишь, что она будет «делиться» между министерствами экономического развития и торговли и по делам федерации, национальной и миграционной политики.

2.3 Нормативная  база, финансовые ресурсы и механизм  реализации региональной политики

Включение в сферу деятельности региональной политики практически всех направлений деятельности государства — а все они, естественно, реализуются на тех или иных территориях — ведет к ее отсутствию и принятию документов, состоящих из благих пожеланий. Указ Президента от 3 июня 1996 г. и утвержденные им Основные положения региональной политики (Указ, 1996) включили в себя все — от федерализма и местного самоуправления до экологии и национальных отношений. Но в документах нет ни целей собственно региональной политики, ни путей их достижения. Недаром раздел «Нормативная правовая база региональной политики» говорит лишь о необходимости «гармонизации отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации». О законах, необходимых для реализации региональной политики, нет ни слова, А ведь этот Указ практически пока единственный официальный документ в области региональной политики.

На сегодня региональная политика практически лишена правовой базы. Можно вспомнить разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он, во-первых, касается лишь одного типа территорий, а во-вторых, имеет во многом рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете прописываются отдельными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную политику не прописаны.

Некоторый прогресс в указанной сфере все же намечается. Сейчас в Думе идет обсуждение трех законопроектов — о развитии депрессивных регионов (уже упоминался выше), основных понятиях региональной политики и региональных программах. К сожалению, вместе эти три законопроекта системы не составляют, кроме того, надо еще посмотреть, в каком окончательном виде они будут приняты. Но инициативу Думы, а все три документа инициированы ею, можно только поддерживать.

В условиях информированности РП практически отсутствуют. В федеральном бюджете 1998 г. было выделено 2 млрд рублей на развитие депрессивных районов. Но так как последних официально не существовало, то эти деньги практически были использованы для выплат трансфертов.

Одна из причин низкой эффективности реально проводимой региональной политики — это распыление выделяемых средств (плюс отсутствие последовательности при ее реализации). Хороший пример — федеральные целевые региональные программы. Таковых уже насчитывается несколько десятков. Но при этом программы финансируются федеральным центром, как правило, от 0 до 30-40% (от запланированного), и лишь частично «живыми деньгами». Второй показатель достигался только в «лучшие годы» и для избранных программ (при условии активного лоббирования).

Да и сами программы принимаются отнюдь не только для самых кризисных субъектов Федерации (такая задача не ставится даже формально). Так, до недавнего времени не было такой программы по Дагестану. А внутри субъектов средства программ шли, преимущественно, в более развитые, а отнюдь не кризисные ареалы. Это и понятно, так как при отборе инвестиционных проектов (и на федеральном, и региональном уровнях) предпочтение отдавалось наиболее экономически эффективным.

С определенной степенью условности к РП можно отнести систему трансфертов, федеральных целевых региональных программ, помощь угольным регионам и ЗАТО, финансирование «северного» завоза.

Практически везде речь идет о субсидиях (даже когда формально декларируется возврат получаемых денег). Отдельные территории страны получали налоговые и таможенные льготы. В рамках проводимых мероприятий помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно благополучные. Система поддержки собственно кризисных территорий отсутствует. Даже не ставится задача официально выделения собственно кризисных территорий. Естественно, остается огромный простор для принятия субъективных решений.

Еще в 1993 г. в Администрации Президента был создан первый вариант «Региональной стратегии России», сходные документы были разработаны в 1993-1994 гг. в Министерстве по делам национальностей и региональной политики, Министерстве экономики, Государственной Думе, Академии наук. При всех своих отличиях они, суммарно, вполне могли бы стать базой для конкретной региональной политики. Более того, на базе «Региональной стратегии России» в 1994 г, создается Программа развития депрессивных районов, к концу 1995 г. программа развития кризисных регионов уже имелась в Министерстве по делам национальностей и региональной политики.

В «Региональной стратегии России» были сформулированы три главные цели новой РП (благополучие граждан, целостность государства, территориальная справедливость) и основные особенности новой региональной политики (общественный, а не только экономический, подход, рекомендательный, а не директивный, характер, упование на самоорганизацию общества, примат социальных целей над экономическими и т.д.). Это своего рода свод принципов, на которых должны базироваться конкретные мероприятия.

Стратегия регионального развития России вполне могла бы стать базой для разработки конкретных законов и программ в области региональной политик. За два года Стратегия не была реализована, но оказала несомненное воздействие на мышление ряда политиков верхнего

эшелона власти.

Осенью 1994 г. на базе стратегии был выработан уже более «практический» документ — «О Программе помощи депрессивным районам» (в том же Аналитическом управлении) — и он не был реализован. Сначала были надежды «учесть» его в бюджете 1995 г., затем 1996 и т.д. Часть его положений учтена в документе, подготовленном Министерством по делам национальностей и региональной политики (см. ниже).

Немного позднее появились проекты «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» и «Основных положений федеральной программы депрессивных и отсталых районов подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики.

Итак, уже к концу 1995 г. федеральные власти обзавелись целой системой документов по региональной политике. Дело было за малым — их внедрением в жизнь. На это федеральные органы нацеливало и второе послание Президента Федеральному собранию, где была поставлена задача введения в федеральный бюджет 1996 г. таких корректив, которые окажутся необходимыми для постепенной реализации намеченных целей региональной политики, в том числе программы помощи

Уже первые попытки реализации указанной программы натолкнулось на сильное сопротивление различных политических кругов. На стадии обсуждения стало ясно, что конкретизация региональной стратегии и политики окажется в России непростым делом, требующим гонкого знания политических нюансов, в том числе и отношений между федеральными властями и региональными элитами. Документы, подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики, не были одобрены правительством, а вышедший в 1996 г. уже упоминавшийся Указ Президента как бы подвел черту под списком официальных программ и документов. Идеи развития региональной политики практически были отвергнуты, в том числе и практические шаги по развитию кризисных территорий.

Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем («региональный мониторинг») как информационно-аналитическая база региональной политики России в настоящее время отсутствует. Слабая информационная обеспеченность региональной политики дает возможность широкого использования несистематизированной и конъюнктурно препарированной региональной информации. Наличие хотя бы минимально структурированного регионального мониторинга могло бы заметно поднять престиж региональной политики, усилить объективность, значимость и научную доказательность предлагаемых решений в области государственного регулирования территориального развития. Для региональной политики пока нет и достаточной статистической базы. Госкомстат России собирает детальную статистику по субъектам и значительно менее подробную по городам, но не по административным районам. Таким образом, в Центре нет детальной картины происходящих внутри субъектов Федерации процессов, как и достаточно детальной картины страны в целом. Впрочем, этот недостаток можно легко восполнить, так как в столицах регионов все необходимые данные имеются, и речь идет лишь об их унификации и передаче в Госкомстат. Научная база для разработки российской региональной политики явно недостаточна. В стране нет ни одного научного подразделения, занятого анализом тенденций регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария региональной политики, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта (речь идет о сути, а не о вывесках). В то же время необходимые кадры существуют, но они разбросаны по различным учреждениям ив условиях нехватки средств вынуждены заниматься иными проблемами, которые оплачиваются. Даже небольшая помощь государства могла бы привести к созданию необходимого научного центра (лучше всего в рамках РАН — нужен хотя бы относительно независимый научный центр),

3. Зарубежный опыт ведения региональной  политики и перспективы ее  развития

3.1  Региональная политика  в развитых странах

В развитых странах ситуация кардинально отлична. Масштабная региональная политика уже много лет существует во всех развитых странах. Преимущественно она направлена на выравнивание пространственных диспропорций в уровне социально-экономического развития, что и официально декларируется государством. Только в ее рамках достижение региональных целей и смягчение указанных диспропорций осознанно ставится государством на первый план, и она является наиболее эффективным, хотя и не единственным инструментом выравнивания.

Региональная политика является такой же «политикой», как внешняя, макроэкономическая, экологическая и т.д., со своей институциональной инфраструктурой и законодательной базой. В ее рамках осуществляется перераспределение между регионами огромных средств (до нескольких процентов валового внутреннего продукта страны). При этом региональная политика осуществляется центральными органами власти, ибо только они могут сопоставить ситуацию в различных регионах/ареалах (и «покрыть» всю страну) и решить, какие из них «заслуживают» помощи и в каких размерах.

Для РФ особый интерес представляет опыт стран Западной Европы (и общая региональная политика Европейского Союза). Для Западной Европы характерны большие, чем в Северной Америке, пространственные диспропорции. Традиционна для Западной Европы и большая «вера» в регулирующие возможности государства (чем для США). И, наконец, у этого региона и РФ много общего в экономической истории. В развитых странах целенаправленное вмешательство государства в процессы регионального развития, т.е. региональная политика, начинается, когда пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными (что рассматривается как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов). Понятие

«чрезмерные» никак не параметризовано и каждой страной определяется самостоятельно, исходя из уровня и истории развития, господствующей идеологии, существования «национальных территорий» и т.д.

Региональная политика развитых стран решает, прежде всего, социальные, а не экономические проблемы (правда, действуя только через экономику). Государство вмешивается в ход регионального развития из соображений социальной справедливости, заботясь о реальном единстве страны. Априори полагается, что государство обязано заботится обо всех гражданах страны (в том числе и живущих в кризисных районах) и что страна не может быть реально едина при слишком заначительных пространственных различиях в уровне развития и качестве жизни населения.