Региональная политика по финансовому оздоровлению жилищно-коммунального хозяйства в условиях кризиса

Министерство  образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»

Институт  государственного управления и права

Кафедра государственного и муниципального управления

КУРСОВОЙ  ПРОЕКТ

по дисциплине «Антикризисное управление»

на тему: «Региональная политика по финансовому  оздоровлению жилищно-коммунального  хозяйства в условиях кризиса»

Выполнил: студент  _____-___-___ __________  ___________

специальность   курс  группа      подпись         И.О.Фамилия

(шифр группы)

к.э.н., доцент   __________  И.В.Милькина

      подпись

Москва, 2013

Введение

1 Теоретические основы финансовых отношений и финансового оздоровления ЖКХ

1.1 Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений

1.2 Содержание и особенности финансовых потоков ЖКХ

1.3 Понятие и направления финансового оздоровления ЖКХ

2 Приоритеты и рыночные условия финансового оздоровления ЖКХ

2.1 Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса

2.2 Тарифная политика в коммунальной  сфере и ее совершенствование

2.3 Органы местного самоуправления  и тарифное регулирование

3 Механизм финансового оздоровления ЖКХ в условиях кризиса и проблематика развития ЖКХ

3.1 Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы

3.2 Проблемы развития ЖКХ региона на примере Камчатки, Москвы и Костромской области

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из основных отраслей народного  хозяйства Российской Федерации, охватывающей многоотраслевой производственно-технический  комплекс, потребность в продукции  которого практически не ограничена.

Система ЖКХ представлена жилыми, общественными зданиями, эксплуатационными, ремонтно-строительными, транспортными, энергетическими и другими предприятиями, составляющими сложную социально-экономическую  систему, от результативности, функционирования которой зависит развитие городских  объектов и состояние среды обитания жителей города. 

Вопросы, связанные с ЖКХ были актуальными  на протяжении многих десятилетий и остаются важными и в наши дни. Это обусловлено тем, что рынок жилья и коммунальных услуг касается ресурсного потенциала любой территории и местного самоуправления, государства в целом. Он открывает широкие возможности для свободного и быстрого передвижения капиталов из одной отрасли в другую в зависимости от изменений в экономической политике, структурных изменений экономики. Создает условия для развития смежных производств, заинтересованности работников в интенсификации труда. Другими словами, является одной из движущихся сил рыночной экономики в целом. Также, актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком учебных научно-методических работ по данной проблематике, имеющих комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной и учебной литературе в последнее десятилетие вообще не поднимается. Обратим внимание, что государственная политика в сфере жилья представляет сложную совокупность различных видов социально-экономических и политических факторов и видов воздействия на возможности удовлетворения граждан жилищно-коммунального хозяйства услугами. Особенно острой проблемой является проблема аккумуляции необходимых финансовых средств для строительства и содержания жилья и обеспечения услугами ЖКХ.

Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России – одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет ЖКХ формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70% населения проживает в городах), имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако, их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.

Несмотря  на пятнадцатилетний опыт нововведений в ЖКХ, до сих пор не завершено  формирование рыночных отношений и  реформирование финансов в силу системных  причин: неэффективной системы управления, дотационное сферы и тяжелого финансового положения его предприятий, несовершенной тарифной политики, высоких  затрат и отсутствия экономических  стимулов снижения издержек, связанных  с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитости конкурентной среды  и договорных отношений, и как  следствие, высокой степени износа основных фондов, неэффективной работы предприятий, больших потерь энергии, воды и других ресурсов.

Выступив  на начальном этапе экономических  реформ в роли своеобразного амортизатора социальных последствий либерализации  цен, жилищно-коммунальная сфера России постепенно превратилась в источник угроз для социального и экономического развития страны. Особо остро необходимость  решения вышеперечисленных проблем  встает в свете проведения финансовой политики перехода населения на оплату стопроцентной стоимости жилищно-коммунальных услуг и постепенного сокращения на этой основе бюджетного финансирования отрасли, что фактически означает переложение бремени недофинансирования ЖКХ на основного потребителя жилищно-коммунальных услуг – население. В то же время, незаменимость для населения и высокая неэластичность спроса жилищно-коммунальных услуг, отсутствие у потребителей права их выбора по качеству и количеству придает монопольный оттенок проводимой реформе и существенно ущемляет права потребителей.

Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики – одна из наиболее важных задач социально-экономического развития страны. Здесь особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Постоянная, на протяжении последних пятнадцати лет, деградация сферы ЖКХ и ее основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий в коммунальном секторе ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по финансовому оздоровлению отрасли. Надежное и эффективное функционирование финансов жилищно-коммунального сектора экономики жизненно важно для страны, поэтому при реформировании и развитии ЖКХ требуется в высшей степени ответственный подход к выявлению, формулированию и решению имеющихся проблем, учету специфики этого сектора экономики и интересов всех заинтересованных сторон.

Целью исследования является разработка научно-обоснованного механизма финансового оздоровления жилищно-коммунального комплекса различных районов РФ на основе развития методологических подходов к финансовому реформированию отрасли, методического обеспечения тарифной политики и ценообразования, механизмов бюджетного финансирования и привлечения частных инвестиций с учетом развития рыночных отношений в ЖКХ.

В рамках указанной цели в работе поставлены следующие основные задачи исследования:

- рассмотреть  специфику рынка жилищно-коммунальных  услуг как объекта финансовых  отношений в условиях реформирования  ЖКХ, особенности и организационные  основы финансов, формирования системы  доходов и расходов в отрасли;

- дать  характеристику понятия и направления  финансового оздоровления применительно  к жилищно-коммунальному комплексу;

- определить  современное состояние и приоритеты  финансового реформирования жилищно-коммунального  комплекса;

- исследовать  особенности тарифной политики на коммунальные услуги и ценообразования на жилищные услуги;

- разработать  направления и пути совершенствования  механизма бюджетного финансирования  жилищно-коммунальной сферы;

- определить  приоритеты и резервы финансового  оздоровления муниципальных предприятий  отрасли;

Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие между субъектами РФ в процессе управления финансами ЖКХ и их оздоровления в части формирования цен и тарифов, доходов и расходов, источников финансирования и движения денежных потоков.

Объектом  исследования являются финансы жилищно-коммунальной сферы в целом и предприятий, участвующих в обслуживании жилищного  фонда и предоставлении коммунальных услуг населению. Информационной базой работы послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, учебно-методическая и монографическая литература, ресурсы информационной сети «Интернет».

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВЫХ  ОТНОШЕНИЙ И ФИНАНСОВОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ ЖКХ

1.1 Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений

Рынок жилищно-коммунальных услуг, как и всякий рынок, обусловлен действием закона спроса и предложения, которые свою очередь зависят  от движения цен. Если говорить о спросе на жилищно-коммунальные услуги, здесь надо учитывать следующие моменты. Спрос как рыночная категория всегда связан с материальным положением тех лиц, которые выходят на рынок. Так как речь идет о платежеспособном спросе, то в его рамках надо выделять различные группы населения, а именно ту часть, которая живет за чертой бедности, имеет жизненный уровень, приближенный к официальному, имеет доходы выше этого уровня и, наконец, наиболее обеспеченных граждан.

Региональные  различия по уровню доходов определяют и неодинаковую динамику развития рынка  жилищных услуг на территории субъектов  федерации, а это означает, что  быстрый и местный переход  на принципы 100%-ной платности услуг невозможен. Реальная обстановка диктует, что здесь должен быть дифференцированный подход к населению различных регионов.

Платежеспособный  спрос на жилищно-коммунальные услуги в России, как и уровень доходов  населения, характеризуется исключительной полярностью. В то время как значительная доля населения не платит или задерживает  платежи за жилье (колебания в  Ростовской области составляют от 10 до 30%), некоторые группы населения, имея высокие доходы, могут позволить  себе строить дорогое жилье (1 м² обходится в 1-2 тыс. долларов США). Соответственно имеется спрос на услуги, которые вызваны необходимостью сохранения и дифференцирования этого дорогого жилья. В итоге в рамках общего платежеспособного спроса на услуги будет происходить рост платежеспособного спроса на элитные услуги (домашние солярии, спортивные залы, плавательные бассейны и т. д.).

У представителей нарождающегося среднего класса заметны  тенденции к увеличению расходов на жилищные услуги, что связано  с возможностью использовать все  расширяющуюся номенклатуру новых  строительных материалов, сантехники, обогревательных приборов, охранных устройств. Имеет место развитие соревновательных начал у представителей этого класса, стремление не отстать  в образе жизни от себе подобных. Таким образом, поведение на рынке жилищных услуг владельца жилья определяется не только материальным, но и психологическим фактором поддержания имиджа преуспевания. Спрос на услуги определяется не только степенью платежеспособности граждан, но и размерами той социальной помощи, которую оказывает государство малоимущим слоям населения, а также тем, которые имеют определенные льготы (военнослужащие, ветераны, инвалиды и т. д.). Рывок продовольственных и непродовольственных товаров такой специфики не имеет.

На предложение  жилищно-коммунальных услуг влияют многие факторы. Во-первых, это объем  инвестиций в данную сферу. В административно-командной  системе по отношению к жилищной сфере применялся остаточный принцип  финансирования, что обрекало данную сферу на постоянное отставание от других отраслей, и это сказывалось  на количестве и качестве услуг. Во-вторых, развитие предпринимательства и  относительно свободное движение зарубежных товаров и технологий на внутреннем рынке вызвало конкуренцию среди  производителей услуг, что сказалось  на их предложении. В лучшем положении  на первых порах оказались те, кто  стал применять более качественные зарубежные материалы и технологии. В дальнейшем высокая цена на их услуги заставила население обратиться к производителям услуг, использующих более дешевые отечественные  материалы.

Сущность  услуги складывается в зависимости  от ряда факторов, влияющих на нее.

1. Затраты  труда по ее оказанию, включающие  затраты и транспортировку, установку,  эксплуатацию, ремонт, техническое  обслуживание, поставку запасных  частей, обучение персонала, страховые  взносы и т. д.

2. Затраты  труда, связанные с повышением  качества, надежности, применением  оригинальных конструкторских решений  и современных технологий.

3. Учитываются  все выплаченные налоги, сборы,  пошлины, а также условия предоставления  продавцам кредитов.

Соотношение между спросом и предложением жилищно-коммунальной услуги зависит  не только от динамики цен. Отличие  производства товаров в материально-вещественной форме от услуг заключается в  том, что эти товары в силу циклического характера развития экономики могут  накапливаться и не реализовываться  по стоимости. Старые товары с их высокой  стоимостью начинают оказывать давление на новые товары. В сфере услуг  нет места переполнению товарного  рынка, так как услуга не принимает  материальную форму. Здесь может  происходить простой мощности предприятия, а это имеет следствием рост затрат предприятия на выплату заработной платы работникам, поддержание эксплуатационной готовности машин, оборудования, увеличение налогооблагаемой базы и т. д.

Спрос на жилищно-коммунальные услуги может  определяться сезонными факторами. Как правило, он более высок в  период марта-октября, особенно в связи с подготовкой и использованием жилья и необходимостью ликвидации отрицательных явлений, вызванных неполадками в жилищном фонде при его эксплуатации в зимних условиях.

Рынок жилищных услуг в отличие от тех рыночных структур, где происходит процесс  купли и продажи товаров (средств производства, предметов потребления), при наличии достаточно больших возможностей для развития конкуренции не будет характеризоваться функционированием здесь крупных предприятий, которые выступали монополистами. Наличие большого разнообразия потребностей населения в жилищных услугах, их высокий динамизм будут содействовать функционированию в сфере ЖКХ малых и средних предприятий.

Развитие  рынка жилищных услуг связано  как с состоянием дел по вводу  нового жилья, так и с происходящим физическим износом жилья, находящегося в эксплуатации. Если иметь в виду новое жилье, то оказываемые жилищные услуги в основном связаны с обустройством жилого объекта (транспорт, дороги, зоны отдыха и т. д.).

Рынок жилищно-коммунальных услуг отличается от рынка товаров  тем, что его развитие не связано  с таким институтом рынка, как  биржа, которая во многом определяет положение покупателя и продавца в рамках текущего периода и перспективы  на год, два. Это не исключает того, что ситуации на товарных биржах могли  быть использованы для предприятий  ЖКХ. Организация новых предприятий, освоение природных ресурсов диктуют  необходимость увеличения объемов  производимого и сдаваемого жилищного  фонда, а это напрямую связано  с развитием жилищно-коммунального  комплекса и оказываемых им услуг.

1.2 Содержание и особенности финансовых потоков жилищно-коммунального хозяйства

ЖКХ – это сложная социально-экономическая система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а так же предприятий различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, тепла и др. Специфика ЖКХ состоит в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-производственных и экономических основ.

В настоящее  время ЖКХ представляет собой  наиболее отсталую в техническом, экономическом  и организационном отношении  сферу, где присутствуют элементы нового рынка и старой командно- административной системы, открытой и теневой экономики.

Основными источниками финансирования жилищно-коммунального  комплекса в настоящее время  являются:

- платежи  населения за оказанные жилищно-коммунальные  услуги;

- дотация  бюджетов муниципальных образований  в тарифах, оплачиваемых населением, льготы и субсидии;

- другие  источники финансирования от  хозрасчетной деятельности предприятий.

Входящие  финансовые потоки управляющего субъекта включают в себя оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями, дотации, субсидии, субвенции из бюджета на покрытие разницы в тарифах в связи  с государственным регулированием цен, в связи с реализацией  мер социальной защиты и финансированием  различных целевых программ. Их исходящие  финансовые потоки составляют финансирование работ по содержанию и ремонту  жилищного фонда, а также финансовое обеспечение процесса предоставления коммунальных услуг; уплату налогов.

Основанием  к возникновению финансовых потоков  в ЖКХ является договор, заключенный  между собственником (нанимателем) помещений, организацией-поставщиком (жилищная, ресурсоснабжающая организация) и управляющим субъектом (ТСЖ, ЖСК, управляющая организация). Учитывая слабую разработанность и противоречивость существующих на сегодняшний день договорных отношений в ЖКХ России, предложена развернутая схема финансовых потоков в ЖКХ в рамках договорных отношений.

Современная финансово-экономическая ситуация такова, что без изменения системы  финансирования и управления жилищно-коммунальной сферы эффективное ее функционирование невозможно. В течение длительного  времени государство компенсировало значительную часть расходов этой сферы, контролировало объемы и уровень предоставляемых коммунальных услуг. Проводимая политика исключала рыночный спрос на услуги и жилье, снижала активность населения и хозяйствующих субъектов в формировании требований к качеству эксплуатационных услуг.

В отличие  от многих стран в России ЖКХ является убыточным сектором экономики, который  непосильным грузом «висит» на бюджете  и находится в запущенном состоянии. Такая ситуация требует особого  внимания, тщательного анализа и  соответствующих организационно-экономических  мер, способных коренным образом  изменить положение дел в жилищно-коммунальной сфере.

1.3 Понятие и направления финансового  оздоровления жилищно-коммунального  хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших отраслей российской экономики, ввиду  чего его развитие стоит в ряду наиболее приоритетных направлений  социально-экономической политики РФ.

Несмотря  на это, множество организаций ЖКХ  является в настоящее время безнадежными должниками и находится на грани  банкротства. Причём, прослеживается неутешительная тенденция к постоянному увеличению задолженности данных организаций  перед кредиторами, что свидетельствует  об эскалации финансового кризиса  в коммунальной сфере. Подобное положение  дел влечёт за собой безусловное  снижение инвестиционной привлекательности  отрасли.

Сложившаяся ситуация является следствием:

1) ненадлежащего  исполнения бюджетами различных  уровней своих обязательств перед  организациями ЖКХ, влекущего,  в свою очередь, невозможность  надлежащего исполнения данными  организациями своих обязательств  перед ресурсоснабжающими организациями;

2) значительного  износа объектов коммунальной  инфраструктуры;

3) неэффективного  использования имущества организаций  ЖКХ;

4) отсутствия  действенных правовых механизмов, направленных на нормализацию  финансового положения организаций  ЖКХ.

Необходимо  отметить, что решение хозяйственного аспекта указанной проблемы требует  серьезных изменений в экономической  организации всей жилищно-коммунальной отрасли. Это может потребовать  немало времени. Вместе с тем, пути решения  правового аспекта проблемы просматриваются  достаточно четко и должны быть реально  обеспечены в максимально сжатые сроки.

Как отмечается, центральным звеном данного процесса должно стать принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций  жилищно-коммунального комплекса  Российской Федерации», что в сочетании  с мероприятиями по финансовому  оздоровлению благоприятно повлияет на экономическую ситуацию в отрасли.

Подобные  высказывания имеют под собой  нормативную подоплеку. Так, например, положения Федеральной целевой  программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. №675, определяют финансовое оздоровление организаций коммунального комплекса в качестве основы совершенствования жилищно-коммунального комплекса.

В действующем  законодательстве понятие «финансовое  оздоровление» представлено в двух качествах. Во-первых, в качестве процедуры банкротства, применяемой к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности (ст. 2 Федерального закона 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)). Во-вторых, в качестве комплекса мер, направленного на выработку всеми кредиторами единых условий проведения реструктуризации долгов в целях улучшения финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей до проведения процедур банкротства (ст. 2 Федерального закона от 9 июля 2002 г. №83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»).

Под финансовым оздоровлением организаций  ЖКХ в нормах проекта закона понимается комплекс мероприятий, применяемых к организациям ЖКХ, и направленных на погашение и реструктуризацию их задолженности перед кредиторами, а также задолженности по налогам, сборам и обязательным платежам в государственные внебюджетные фонды.

Нормами проекта закона предусмотрены следующие  меры финансового оздоровления организаций  ЖКХ:

1) возмещение  организациям ЖКХ финансовых  потерь от реализации услуг  населению и бюджетным учреждениям; 

2) реструктуризация  задолженности организаций ЖКХ  по налогам, сборам, а также  обязательным платежам в государственные  внебюджетные фонды;

3) осуществление  капитальных вложений по программам  развития организаций ЖКХ. 

При этом финансовое оздоровление организаций  ЖКХ предполагается на основе принципов:

1) добровольности  и равнодоступности;

2) обеспечения  единых условий для проведения  финансового оздоровления;

3) конфиденциальности.

2 ПРИОРИТЕТЫ И РЫНОЧНЫЕ УСЛОВИЯ  ФИНАНСОВОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ ЖКХ

2.1 Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса

Кризисное состояние жилищно-коммунального  комплекса было обусловлено неэффективной  системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.     

Содержание  этого комплекса в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и  для бюджетной сферы.     

В начале экономических  реформ предполагалось, что в течение  достаточно короткого периода будет  завершен переход к бездотационному  функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая  ситуация не позволила завершить  этот переход, и к началу 2001 г. население  оплачивало около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически, с учетом льгот  и субсидий – около 40%.     

В свою очередь сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального  комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к резкому увеличению износа основных фондов. Особенно сильно ухудшилась ситуация в регионах – получателях финансовой помощи.     

В 2005 г. недофинансирование жилищно-коммунального  хозяйства составляло более 20% объема необходимых средств. Проблема усугублялась огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Задолженность в жилищно-коммунальном хозяйстве явилась источником цепочки неплатежей, которая охватила практически все отрасли экономики.      

Необходимость реформирования отрасли была вызвана  прежде всего переходом нашей  страны на рыночные условия хозяйствования. Доля частного жилищного фонда в 2004 г. составила более 73,5% по сравнению с 33% в 1990 г. По оценке, основанной на данных государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено более 4,5% жилых домов и квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для периода становления рынка жилья.     

Выступив  на начальном этапе экономических  реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.     

Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60%) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного  действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше.      

Следствием  этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и отчистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов. Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 м3 воды на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза дольше, чем на аналогичных европейских предприятиях, потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах.