Регулирование межбюджетных отношений

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В современной  науке существуют различные взгляды на происхождение государства и права, однако очевидно, что как государство не может существовать без правовых норм, определяющих его функционирование,      так и правовые нормы не могут действовать, не будучи подкреплены государственным принуждением. Связующим элементом здесь выступает публичная власть, а поскольку она нуждается в финансовых ресурсах                        для своего функционирования, то любому государству необходим централизованный фонд таких ресурсов. Этот централизованный фонд соответствует материальному содержанию понятия "бюджет", и естественно, что в процессе его создания возникают общественные отношения, совокупность которых характеризует бюджет с экономической точки зрения.

С усложнением  общественных отношений, активизацией товарно-денежного обмена, развитием  государственного устройства изменялся                       и бюджет, его форма, содержание и структура. Со временем возникла необходимость в бюджете как основном финансовом плане государства, содержащем роспись доходов и расходов, обличенном в форму закона,                               в чем проявилась правовая природа бюджета.

Бюджетное устройство одна из важнейших характеристик  государства.                              Оно предполагает наличие в составе  государства территорий, наделенных бюджетами, функционирование государственных  внебюджетных фондов, государственные и муниципальные бюджетные доходы и расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов, требования к бюджетам - принципы бюджетной системы.

Виды  бюджетов как составных элементов  бюджетного устройства, позволяющие  судить о его сложной структуре, обусловлены делением государства  на территории в целях наиболее эффективной  реализации суверенной власти: "Государственная  территория бывает обыкновенно так  обширна, что для политического  управления в ней принимаются  различные подразделения" - публично-правовые образования. В целях создания финансовой базы эффективного функционирования этих "подразделений", осуществления ими задач и функций государства на различных территориальных уровнях и устанавливается распределение средств,                        в соответствии с режимом бюджетного устройства государства, в том числе между общегосударственным бюджетом и местными бюджетами.

1 ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА                                          И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетное устройство в федеративном государстве имеет особую значимость, поскольку является отражением принципа федерализма                                                в государственном устройстве и показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня бюджетной системы.

Построение  бюджетной системы Российской Федерации  в настоящее время базируется на федеративном устройстве, определенном Конституцией РФ, а также на сложившейся государственно-управленческой структуре. Бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации являются финансовой основой для эффективного функционирования органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления.

Правовые  основы регулирования бюджетной  системы Российской Федерации формируются  всеми уровнями власти, базируются на Конституции РФ и БК РФ, могут находить свое законодательное закрепление как в форме законов о бюджетах соответствующих уровней, так и в форме иных законов           и подзаконных актов, регулирующих бюджетные отношения в пределах закрепленных за различными уровнями власти полномочий.

В статье 6 БК РФ закреплено определение бюджетной системы РФ: основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно определению бюджетная система Российской Федерации включает следующие уровни бюджетов, претендующих                               на самостоятельность:

1) федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов Российской  Федерации;

2) бюджеты  субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные  бюджеты, в том числе:

             а) бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

             б) бюджеты городских и сельских поселений;

             в) бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

В условиях федеративного государства бюджетная  система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней.                       С одной стороны, такая конструкция создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой - при наличии центрального звена (федерального бюджета) сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и Федерации в целом.

Все бюджеты  бюджетной системы РФ являются автономными                                            и самостоятельными (каждый бюджет имеет свои источники доходов                                               и расходов). Однако при необходимости в БК РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории                           (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Особое  внимание следует обратить на такой  элемент бюджетной системы, как бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов. В качестве таковых законодатель относит их к первому и второму уровням бюджетной системы соответственно. Однако фактически бюджеты внебюджетных фондов не входят в состав бюджетной системы РФ. Об этом свидетельствует то, что бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются отдельными федеральными законами на федеральном уровне                        и законами субъектов РФ в отношении территориальных внебюджетных фондов. В статье 184.2 БК РФ установлено, что одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются проекты законов                     о бюджетах государственных внебюджетных фондов; в ст. 188 БК РФ определено, что проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются одновременно с проектом закона              о бюджете на очередной финансовый год. К бюджетам государственных внебюджетных фондов РФ относятся:

1) бюджет  Пенсионного фонда Российской  Федерации;

2) бюджет  Фонда социального страхования  Российской Федерации;

3)бюджет  Федерального фонда обязательного  медицинского страхования.

Бюджетами территориальных государственных  внебюджетных фондов являются бюджеты  территориальных фондов обязательного  медицинского страхования.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов также имеют форму закона - закона субъекта РФ.                         Что касается муниципальных образований, то, поскольку органы местного самоуправления не принимают законов, бюджеты муниципальных образований утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. При этом законодатель предусматривает возможность определять в уставах муниципальных образований иной порядок утверждения бюджетов. Однако это относится лишь к форме акта, которым утверждаются бюджеты муниципальных образований. Часть 10 ст. 35 Федерального закона                     от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 25 декабря 2008 г.) относит утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается.

Каждый  субъект Российской Федерации имеет  собственный бюджет                        и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены                      для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств                       для исполнения расходных обязательств субъектов Федерации не допускается.

В бюджетах субъектов Российской Федерации  в соответствии                                с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Федерации и по предметам совместного ведения, указанных в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)                                   и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Каждое  муниципальное образование имеет  собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование  органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных  образований не допускается.

В местных  бюджетах в соответствии с бюджетной  классификацией Российской Федерации  раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных  обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В качестве составной части бюджетов городских  и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов  и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

2 ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принципы бюджетной системы  РФ являются основными, исходными положениями, правилами деятельности для всего  бюджетного устройства России как федеративного  государства. Принципы - это основополагающие идеи,                               на которых базируется устройство всей бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:

1. Единство бюджетной системы Российской Федерации;
2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
3. Самостоятельность бюджетов;
4. Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
5. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
6. Сбалансированность бюджета;
7. Результативность и эффективность использования бюджетных средств;
8. Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
9. Прозрачность (открытость);
10. Достоверность бюджета;
11. Адресность и целевой характер бюджетных средств;
12. Подведомственность расходов бюджетов;
13. Единство кассы.

Принцип единства бюджетной системы означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций  за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов      осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации                      и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов  бюджетов между бюджетами бюджетной  системы РФ означает закрепление, в соответствии с законодательством Российской Федерации, доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов                        за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов, бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению                 и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления)                        и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические лица и физических лиц не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства             по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

б) право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс,                                                      за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

в) право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению                                      в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления, в соответствии с БК РФ, самостоятельно определять формы                   и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

д) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих                        к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ, без внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

е) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов, и др.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы                            и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке                       и в полном объеме отражаются  в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности  использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов                          с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств РФ).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает,                что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

а) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

б) средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

в) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

г) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РФ;

д) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

е) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости) заключается в обязательном опубликовании в средствах массовой информации (далее СМИ) утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации               о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах                по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований. Кроме того, обязательную открытость для общества и СМИ проектов бюджетов, внесенных                в законодательные органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным  органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией). Также принцип прозрачности предполагает стабильность                и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, и обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает, что определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых                    и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов совершаются в соответствии с едиными принципами                                      и требованиями, определяемыми БК РФ.

Договоры и соглашения между  органами государственной власти РФ                    и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип достоверности бюджета означает, что должна быть обеспечена надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера  бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств  с обозначением направления их                      на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению  адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете  при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в БК РФ было внесено более 200 изменений, не считая изменений, внесенных в иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Были внесены изменения                             и в статьи БК РФ, закрепляющие принципы бюджетной системы, а также вновь введенные принцип подведомственности расходов и принцип единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных                                    им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель                           и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений              и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, на единые бюджетные счета.

3 ДОХОДЫ И РАСХОДЫ В БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ РФ

3.1 Доходы

Структура и состав доходов бюджетов обусловлены формой государственного устройства, сложившейся системой взаимоотношений  на основе распределения властных полномочий между центром и территориальными образованиями.

Понятие "доход" чрезвычайно распространенное, широко применяемое, емкое и в то же время крайне многозначное.

Данный термин применяется к  государству в целом (национальный доход, государственный доход), к  субъектам государства (региональный доход),                               к местному самоуправлению (доход местных бюджетов), к предприятиям, организациям (валовой доход, частный доход), к отдельным лицам (личный доход).

Доходы государства напрямую зависят  от эффективного функционирования                      его экономики и имеют определенные особенности как по объему финансовых средств, так и по источникам их поступления в различных регионах                             и муниципалитетах.

Можно также сказать, что доходы бюджета по своему содержанию выражают экономические, имущественные отношения, возникающие в процессе формирования централизованных и децентрализованных денежных средств. Формой указанных  отношений выступают различные  виды платежей предприятий, организаций  и граждан в бюджеты соответствующих  уровней бюджетной системы Российской Федерации и государственные  внебюджетные фонды.

Понятие "бюджетные доходы" более  узкое по сравнению с понятием "государственные доходы", поскольку  последние включают в себя также  доходы различных внебюджетных фондов, доходы государственных унитарных  предприятий и др.

Доходы представляют собой поступающие  в собственность государства                                 и муниципальных образований финансовые (денежные) средства, необходимые                            для эффективного и бесперебойного осуществления соответствующими органами власти и управления возложенных на них публичных, социальных, экономических и иных функций и расходных обязательств.

Состав (структура) доходов бюджетов органически связан с объемами общественного  продукта и национального дохода и определяется финансовой политикой  государства, которая вследствие ряда поправок в действующее законодательство стала носить более плановый характер, ориентироваться            на конечный результат и грамотное бюджетное планирование                                             и администрирование.

Статья 6 БК РФ под доходами бюджета понимает поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Доходы бюджетов формируются                                                   в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.