Ирина Эланс
Решение проблем компетенции и компетентности представительных органов муниципального образования
Оглавление
Введение
Работа посвящена исследованию проблем, возникающих при осуществлении представительными органами муниципальных образований своей деятельности, их прав, обязанностей, предметов ведения, полномочий и компетентности.
Актуальность исследования. Представительный орган муниципального образования – орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. Именно от того, какие проблемы стоят на пути депутатского корпуса при осуществлении депутатами своей деятельности, зависит, насколько полно, эффективно и результативно решаются вопросы благополучия и развития местного населения.
Наиболее существенные проблемы, возникающие при работе представительных органов муниципальных образований связаны с несовершенством и непроработанностью законодательной базы о порядке взаимодействия государства и местного самоуправления, с финансовыми проблемами, не позволяющими решать вопросы местного значения в полном объеме и с недостаточной компетентностью депутатов, связанной, в большинстве случаев, с невозможностью издать юридически грамотный нормативно-правовой акт или принять грамотное управленческое решение в силу несоответствующего образования.
Целью исследования является изучение проблем, влияющих на недостаточную компетентность и не позволяющих осуществлять функции и обязанности представительных органов муниципальных образований в полном объеме.
Задачи исследования:
- Определить особенности теоретическо-методологического подхода к изучению политической компетентности и компетенций;
- Изучить проблемы, возникающие при осуществлении представительными органами муниципальных образований своих полномочий;
- Проанализировать имеющийся опыт решения проблем компетенции и компетентности представительных органов муниципальных образований;
- Выявить условия, необходимые для успешного решения проблем компетенции и повышения компетентности представителей выборных органов муниципальных образований.
Объектом исследования являются представительные органы муниципальных образований.
Предметом исследования являются права, обязанности и функции представительных органов муниципальных образований, а так же проблемы, возникающие при осуществлении ими своих полномочий.
Степень разработанности темы исследования: В Российской управленческой науке практически отсутствуют монографии по теме, являющейся предметом настоящего исследования. Основная масса научных работ, посвященных исследованию проблем, возникающих при осуществлении представительными органами муниципальных образований своих функций и полномочий , представлена в виде научных публикаций в периодических изданиях, которые в большинстве случаев носят обзорный характер либо раскрывают определенные аспекты непосредственной деятельности депутатов, что представляется явно недостаточным, несмотря на важность и актуальность проблемы.
Нормативно-правовая и источниковая база исследования: базой для настоящей курсовой работы послужили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция РФ, Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс Федеральные законы РФ, отчеты, статьи, монографии, программные документы и учебные пособия.
Структура курсовой работы: настоящая курсовая работа содержит введение, три главы, заключение, список использованной литературы.
1. Теоретико-методологические основы изучения
1.1 Понятие компетентности органов власти.
Политическая компетентность (от лат. «competens» – «соответствующий») – необходимая совокупность личностных качеств руководителя, общественного деятеля, характеристика органа власти, включающая высокий профессионализм, знание политических интересов людей, ситуации в которой он действует, умение анализировать систему общественно-политических отношений, взаимодействие политических сил, прогнозировать последствия тех или иных мер и действий.
Важным аспектом компетентности является личный жизненный опыт политического лидера; деятеля, его общегуманитарная и профессиональная подготовка. Как показывает мировой опыт, основной путь повышения компетентности в политической деятельности современного политика лежит через овладение им знаний по истории общества, политической и правовой мысли, всем комплексом теоретических и прикладных политологических и экономических знаний, информатикой, умение использовать официальные публикации, статистические данные, материалы социологических исследований, текущие архивы, личные контакты с различными группами населения, другими политическими лидерами, самокритичность, умение исправлять свои ошибки и промахи, знание иностранных языков1.
Депутаты должны иметь управленческие знания, умения и навыки, управленческие способности и опыт. Как свидетельствует опыт других стран, такой подход позволяет рационально соединить людей и ресурсы, добиться процветания народов2.
Политическая компетентность депутатов, обусловленная высоким уровнем политического образования, способствуют более активному и эффективному участию граждан в политике3.
Таким образом, необходимо повышать уровень компетенции депутатов представительного органа муниципального образования для грамотного осуществления ими своей деятельности.
1.2 Понятие компетенции органов местного самоуправления
Компетенция (от лат. «competo» – «добиваюсь»; «соответствую, подхожу») – юридически установленные права и обязанности властного органа или должностного лица, определяющие его место в системе государственных органов или органов местного самоуправления. Государственные органы или должностные лица не имеют права выходить за рамки своей компетенции4.
Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий5.
Применительно к органам публичной власти предметы ведения – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К ним принято относить такие вопросы:
1)
которые могут самостоятельно
решаться населением или
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).
Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности – функции6.
1.
Правоприменительная функция. Реальное
претворение в жизнь
2.
Нормотворческая функция
3. Регулирующая функция. Разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества.
4.
Правотворческая функция. Разработка
и принятие нормативных
5.
Правозащитная функция. Это обеспечение
прав и свобод граждан. Государственная
служба призвана обслуживать
потребности и интересы
6.
Организационная функция. Обеспечение
практической реализации
Полномочия – это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия – это права, совмещенные с обязанностями7.
Зона полномочий тех или иных органов и лиц устанавливается законами, нормативными актами, положениями, инструкциями, уставами8.
В соответствии с п.10 ст. 35 федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1)
принятие устава
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)
установление, изменение и отмена
местных налогов и сборов в
соответствии с
4)
принятие планов и программ
развития муниципального
5)
определение порядка
6)
определение порядка принятия
решений о создании, реорганизации
и ликвидации муниципальных
7)
определение порядка участия
муниципального образования в
организациях
8)
определение порядка
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10)
принятие решения об удалении
главы муниципального
Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает9.
Таким образом, представительные органы муниципального образования наделены обширным перечнем функций и полномочий и для качественного и эффективного осуществления своих обязанностей депутаты должны обладать высокой компетентностью.
2. Проблемы в осуществлении полномочий представительных органов муниципального образования
Развитию местного самоуправления препятствует ряд нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления10.
2.1 Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления и реализация принципов Европейской Хартии Местного Самоуправления
В сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.
Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер11. Довольно громоздкая и сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс формирования и управления местного самоуправления трудоемким и малоэффективным12.
Региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий.
Так в контексте экономической основы местного самоуправления невозможно абстрагироваться от проблемы, касающейся категории местных налогов и сборов: исследователями многократно отмечалось, что конституционное право местного самоуправления на установление местных налогов и сборов сведено почти исключительно к возможности выбора ставки, что перечень местных налогов определен исчерпывающе и состоит всего из 2 позиций – земельного налога и налога на имущество; каких-либо местных сборов не существует (хотя и есть соответствующая норма Конституции, их закрепляющая). Но даже из двух обозначенных в налоговом кодексе позиций по местным налогам урегулирована только одна – земельный налог. И то на практике взимать его не всегда удается – не проведено разграничение государственной и муниципальной собственности на землю и зачастую отсутствует кадастровая оценка земель13.
С точки зрения теории права и государства Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – акт с порочным объектом регулирования. Потому что общие принципы – это первичные наиболее важные, базовые устои любого рассматриваемого предмета или явления, и федеральный закон не может регулировать общие принципы, он всегда содержит конкретные предписания, общеобязательные правила, адресованные субъектам права14.
Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской Хартии Местного Самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.
Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти15.
Современное состояние правового регулирования местного самоуправления требует осмысления и даже в какой-то степени подведения промежуточных итогов развития муниципального законодательства в Российской Федерации. Имеется ряд нерешенных проблем: несогласованность норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; нарушение федерального законодательства; отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
2.2 Финансовые проблемы местных бюджетов
Обыденное восприятие неблагополучного положения в сфере ответственности местной власти формируется то и дело появляющимися сообщениями о катастрофических происшествиях в коммунальном хозяйстве, запредельном для большинства населения росте стоимости коммунальных услуг, забастовках учителей и других подобных инцидентах.
Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы.
Среди тем, чаще всего вызывающих дискуссии, можно выделить ряд ключевых общеполитических проблем, от подходов, к решению которых, зависит развитие местного самоуправления в долгосрочной перспективе.
В муниципальной среде ударение чаще всего делается на финансовых проблемах. Налоговая реформа 2000-2001 годов, имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались, хотя это и предусмотрено Конституцией Российской Федерации и законодательством.
В результате у муниципальных предприятий ЖКХ накопились огромные задолженности. На протяжении более чем десятилетия в подавляющем большинстве городов, поселков и сел не велось капитальное строительство, коммунальные инфраструктуры не обновлялись.
Со стороны федерального центра отсутствовали какие-либо намерения обеспечить реализацию конституционных прав органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также установить «справедливое» распределение налоговых доходов.
С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления и в частности, так называемые, «нефинансируемые федеральные мандаты». Это выражение означает, что органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме16.
Степан Киричук, политик, член партии «Единая Россия» обратил внимание муниципалов на то, что просить поддержку у федерального центра можно и нужно, но система власти организована именно так, чтобы муниципалитеты обращались напрямую к своим регионам. «Органы местного самоуправления должны наконец-то научиться выстраивать свои взаимоотношения с субъектами Российской Федерации, — заявил Президент ОКМО (Общероссийский конгресс муниципальных образований). — Можно не любить губернатора, ненавидеть депутатов. Но вести диалог и решать возникающие проблемы ежедневно муниципальные депутаты или главы муниципальных образований обязаны, они за это получают заработную плату». Докладчик сообщил, что скептически воспринимает речи в духе «мы правильно ведем дела, и, если бы нам дали деньги, мы бы все решили». «Я никогда не поверю, что уровень бюджета влияет на гнилость и разваленность палисадников у домов и высоту крапивы и бурьяна, которые растут вдоль дорог и улиц», — подчеркнул докладчик. Он напомнил о том, что в ближайшее время изменится трансфертная политика, муниципалитетам будет предоставлена большая степень самостоятельности, и предложил поработать в новых условиях17.
Таким образом, наиболее существенные проблемы, связанные с недостатком средств в местных бюджетах, связаны с нечеткостью определения полномочий местного самоуправления, невозможностью представительных органов муниципальных образований самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также переведением на местный уровень части обязательств государственного уровня, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального уровня средства на выполнение обязательств не перечисляются или перечисляются не в полной мере.
2.3 Проблемы разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
В условиях федерального устройства Российского государства совершенно четко прослеживается три относительно самостоятельных уровня власти: федеральный, региональный и местный (муниципальный). Стабильность государственного устройства во многом будет зависеть от того, насколько эти уровни власти будут уравновешены. Для этого должны быть предусмотрены механизмы обеспечения самостоятельности каждого из уровней власти и механизмы предотвращения необоснованного вмешательства в компетенцию другого уровня власти.
Одним из таких механизмов является механизм разграничений полномочий между органами власти соответствующего уровня при условии соблюдения принципа единого правового пространства. Принцип единого правового пространства подразумевает единую иерархически построенную правовую систему, где нормативные правовые акты нижестоящего уровня не должны противоречить нормативным правовым актам вышестоящего уровня.
В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и субъектов РФ и предметы совместного ведения.
Подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная – муниципальная власть18.
Следует отметить, что сегодня очень важна позиция федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. На уровне законодательства большинства субъектов РФ этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая – в большинстве субъектов РФ слишком раскручен маховик, направленный на ограничение прав органов местного самоуправления. Вторая – противоречие и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных полномочий органов местного самоуправления, не позволяет совершенствовать законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении19.
Таким образом, отсутствует четкое разграничение полномочий между представительными органами регионального и местного уровня. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу для дальнейшего разграничения полномочий между федеральным и местным уровнями.
2.4 Противоречия между правовым статусом и реальным положением представительных органов местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в п.2 ст. 14 говорится: «Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Таким образом, действующее законодательство недвусмысленно отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным органам.
Функционально представительный орган местного самоуправления призван:
— отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;
— осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и областном законодательствах, а также в Уставе муниципального образования;
— контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
В какой же мере представительный орган местного самоуправления выполняет свое предназначение? Ответ на этот вопрос приводит к выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (советы). Представительные органы выполняют свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере, что, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции «машин для голосования», к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического, и культурно-психологического характера.
К примеру, в Свердловской области в большинстве муниципальных образований стала привычной так называемая ситуация «сильный мэр — слабый Совет», а иногда налицо «бесправный Совет», или «Совет, не пользующийся своими правами». В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при Главе муниципального образования, что в принципе не соответствует предназначению Думы (Совета)20.
Таким образом, серьезные препятствия в осуществлении представительными органами муниципальных образований своих функций и полномочий составляют: компетентность депутатов, правовые, организационные, финансовые трудности и проблемы разграничения компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.
2.5 Проблемы квалификации выборных должностных лиц муниципального образования.
Осуществление властных полномочий только тогда плодотворно отвечает требованиям и государства, и общества, когда у власти на местах стоят грамотные, ответственные и инициативные люди21.
Первенство и успех предъявляют повышенные требования к муниципальным служащим, активистам и депутатскому корпусу. Депутаты муниципальных образований должны обладать не только коммуникабельностью, но и разбираться в законодательстве, реформах и политике, знать права, обязанности и функции депутата, программы и приоритеты развития района и поселений. Подготовленные и грамотные депутаты в результате обучения – один из ключевых моментов эффективной политики муниципального образования. При этом получаемые знания и навыки должны соответствовать состоянию действующего законодательства и отвечать потребностям социально-экономической ситуации в стране, а также должны быть продуманы механизмы контроля качества этой подготовки22.
Таким образом, необходимо разрабатывать специальные программы обучения местных политиков, тем самым повышая их компетентность. При этом данные программы обучения должны соответствовать состоянию действующего законодательства и отвечать потребностям социально-экономической ситуации в стране, а также должны быть продуманы механизмы контроля качества этой подготовки.