Роль государственного управления в борьбе с коррупцией

Балтийский  Государственный  Технический Университет

«Военмех» им. Д. Ф. Устинова 
 
 
 

Кафедра политологии 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине «Государственная политика и управление» 
 
 
 

Тема: «Роль государственного управления в борьбе с коррупцией» 
 

 
 
 

 

                       Выполнила:   студентка 4 курса

                                                   группы Ф-371 
                                                       Подкопаева Е.Ю.  

                        Научный руководитель:

                                                 Проф., Д.п.н.

                                                      Шатравин С.А.

                 
                 
                 
                 
                 
                 

Санкт-Петербург 
2011  

Содержание 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. Понятие коррупции, ее виды и формы………………………….5

1.1.Понятие коррупции и история возникновения…………………………….5

1.2.Виды и формы коррупции…………………………………………………..8

ГЛАВА 2. Причины коррупции и способы борьбы с коррупцией………19

2.1. Причины  коррупции………………………………………………………...19

2.2. Пути  решения проблемы коррупции………………………………………22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................................................................31

Список  используемой литературы……………………………………….......33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

    В концепции национальной безопасности1 коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности.

    Коррупция ставит под угрозу сам факт существования  государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, борьбы с организованной преступностью. Рост коррупции в России – один из основных барьеров на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывается на внешнем имидже и инвестиционном рейтинге страны.2 Перечень отрицательных последствий коррупции достаточно велик, что позволяет говорить об актуальности и остроте данной проблемы.

      Целью работы является рассмотрение роли государственного управления в борьбе с коррупцией.

      Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

  • Определение понятия, а также видов и форм коррупции;
  • Выявление причин возникновения коррупции
  • Рассмотрение путей решения проблемы коррупции в системе государственной службы.

      Основные  источники, употребленные для написания данной работы можно разделить на два основных типа.

      К первому типу источников относятся  нормативные акты: указы Президента РФ, конвенция ООН против коррупции, концепция национальной безопасности РФ.

      Ко  второму типу источников относятся журнальные статьи и монографии, в которых описывается проблема коррупции, ее виды, формы, опасности этого явления, а также пути ее преодоления.

      Основная  часть работы содержит две главы. В первой главе описывается понятие коррупции, возможные формы ее проявления и специфика различных видов коррупции. Вторая глава посвящена рассмотрению причин возникновения коррупции и путям борьбы с ней. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 1. Понятие коррупции, ее виды и формы

1.1.Понятие коррупции и история возникновения 

    Коррупция своими корнями уходит в прошлое. Упоминание об этом явлении встречается в сочинениях по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе Египта, Месопотамии, Иудеи, Индии и Китая - во всех центрах древневосточных цивилизаций.3

    В Древней Руси первое упоминание о  коррупции в форме «посула», т. е. незаконном вознаграждении, относится к XIV веку. Многочисленные русские исторические и литературные источники свидетельствуют о широкой распространенности коррупции на Руси. В IX–X вв. возник институт «кормления» – князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Поэтому мздоимство бояр, чиновников, а также бесправие низших классов стало воистину национальным бедствием. Государство пыталось поставить деятельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны центральных государственных органов. Однако установить действенный контроль над деятельностью кормленщиков не удалось, поскольку сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции. В 1555 году система кормлений была официально отменена, на практике она в той или иной форме и продолжала существовать вплоть до XVIII века.

    Несмотря на наличие развитой системы контроля, коррупция в России продолжала существовать и при Петре I, и при всех следующих императорах Российской империи. Безнаказанно творить злоупотребления чиновникам в России помогало то, что в стране со времен Соборного Уложения 1649 года не было составлено нового единого свода законов. Существовало множество манифестов, указов, положений, которые зачастую противоречили друг другу, чем очень ловко пользовались опытные бюрократы в своих корыстных целях. Николай I приказал составить Свод законов Российской империи, что, по его мнению, должно было способствовать наведению порядка в стране без изменения ее политического строя. Свод законов был составлен и утвержден в 1833 году, однако в условиях наличия всеобщей коррупции это не изменило ситуации в стране. Чиновничество в России именно при Николае I превратилось в некое подобие сословия, неуязвимого и сознающего свою силу. Это сословие с некоторыми видоизменениями благополучно существует и по сей день, представляя реальную угрозу для развития страны, по-прежнему занимаясь мздоимством и лихоимством.

    Этимологически  термин «коррупция» (лат. corruptio) происходит от греческого слова, означавшего «грязь»  и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду, расстраивать дела, растрачивать состояние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать результаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в XX в., однако, до настоящего времени ни в российском законодательстве, ни в международных правовых актах ей не дано однозначного определения.4

    Краткое и ёмкое определение коррупции  содержится в Справочном документе  ООН о международной борьбе с  коррупцией: «Коррупция – это злоупотребление  государственной властью для  получения выгоды в личных целях».5

    Под коррупцией понимается действие или бездействие одного лица, принимающего решение, в своих корыстных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов.6

    Коррупция – это социальное явление, заключающееся  в разложении власти, когда государственные служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют своё служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.7

    Использование служебного положения в корыстной или иной личной заинтересованности может быть представлено следующими разновидностями:

    1) завладение с использованием  служебного положения чужим имуществом  путем его изъятия вопреки воле собственников;

    2) использование служебного положения при совершении других действий корыстного характера, не связанных с завладением чужим имуществом. Данное последствие может выражаться в виде реального материального ущерба, в у пущенной выгоде, а также в причинении иного вреда различным интересам (нарушении конституционных прав и свобод граждан, подрыве авторитета органов власти, создание помех и сбоев в работе, сокрытии крупных хищений и т.п.);

    3) «классическая» разновидность проявления  коррупции - получение должностным  лицом материальных ценностей и услуг материального характера в связи с занимаемой должностью с ведома лиц, передающих эти ценности или оказывающих услуги (например, с целью побудить должностное лицо к соответствующему действию, правомерному или противозаконному и др.);

    4) непосредственное участие должностных лиц и государственных служащих, депутатов в коммерческой деятельности для извлечения личной выгоды или корпоративной. 
 
 
 
 

    1.2. Виды и формы коррупции 

    Существует  множество типологий феномена коррупции.

    В своей классификации М. Джонстон выделяет несколько типов коррупции: взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т.д.); отношение в патронажных системах в том числе покровительство «боссов» на основе земляческих, родственных, партийных принципов; дружба и кумовство; а также так называемая кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям и поэтому эти решения становятся предметом торговли.8

    Ряд авторов при рассмотрении коррупции, как правило, выделяют ее политические и экономические функции. Коррупция  в этом случае определяется степенью экономического и политического  развития, а не политической культурой. Она отражает разлад между старыми и новыми нормами и облегчает приспособляемость к изменениям во всех сферах общества. Определенные типы коррупции способствуют образованию важных связей в процессе строительства политических коалиций, гарантирующих общественные изменения, и играют роль в консолидации или реструктуризации классовых различий.

       А. Хайденхаймер подразделил коррупцию  на белую, серую и черную. Первая  обозначает практики, относительно  которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те ее проявления, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы.

       Отечественный исследователь Э.  Ожиганов определяет следующие  виды коррупции: бюрократическую  и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную.9 Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая − с взяточничеством и чиновничьим предпринимательством. Наиболее распространенными видами коррупции в соответствии с данной классификацией являются: подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах.10

    Более предметной является классификация  коррупции, в основе которой лежат  строго определенные критерии (основания). Таковыми в частности, применительно  к предмету исследования являются: сферы проявления коррупции, статус ее субъектов, ее уровень, а также степень общественной опасности данного явления.

      Поскольку коррупция как социальное  явление в наибольшей мере  проявляется в таких основных  сферах жизнедеятельности людей  как политика и экономика, то, очевидно правомерным будет и  определять такие основные виды коррупции как политическая и экономическая.

    По  мнению В.В. Лунеева, под политической коррупцией следует понимать коррупционные (или связанные с коррупцией) формы  политической борьбы правящих или оппозиционных  элит, партий, групп и отдельных лиц за власть, т. е. с целью ее захвата или удержания, а также против политических конкурентов. Некоторым ее видам присущи коррупционные деяния против конституционных прав и свобод человека и гражданина, против основ государственного строя и государственной власти.11

    Политическая  коррупция имеет предельно широкий  спектр. Ее особой разновидностью, по мнению ряда авторов, является идейная коррупция, под которой понимается монополизация  и ограничение пространства выбора властных решений на уровне государственного управления. Идейная коррупция непосредственно связана с системой государственного управления. Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Посредством идейной коррупции происходит принципиальное смещение в системе «цель – средства». Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводиться не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.

    Таким образом, идейная коррупция –  это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами.

      Ее наиболее опасными проявлениями являются:

      узаконенный произвол чиновничества  на выбор целей и средств  государственных решений, стратегий,  действий;

      низкое качество государственных  решений, декларативность, популизм  государственных политиков;

      привлечение одних и тех же разработчиков с едиными идеологическими и иными установками;

      участие в разработке государственно-управленческих  решений организаций и органов,  получающих финансирование за  счет зарубежных бюджетных и  небюджетных грантов;

      неизвестность авторов − разработчиков проектов нормативных правовых актов приводит к их некачественности, к возможности лоббирования узких интересов в завуалированной форме;

    Другим  наиболее распространенным видом коррупции  является экономическая коррупция.

       Под экономической коррупцией понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.

      Исходя из данного определения экономической коррупции следует, что наиболее распространенными коррупционными преступлениями в этой сфере являются:

      коммерческий подкуп;

      получение взятки;

      провокация взятки или коммерческого  подкупа;

      подкуп или принуждение к даче  показаний или уклонению от  дачи показаний, либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

      незаконные получение и разглашение  сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

      другие преступления, в основе  которых лежит подкуп или дача  взятки.

      Спецификой экономической коррупции является также и то, что значительная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит таким образом «продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в целях присвоения иных государственных ресурсов, что определяет тесную взаимосвязь экономической и политической коррупции.

    к числу наиболее значимых факторов экономической  коррупции относятся следующие явления:

    критически  высокий уровень поляризации населения по уровню дохода;

    высокий удельный вес теневой экономики;

    широкое включение в экономический оборот практики «отмывания» доходов, полученных незаконным путем;

    чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций.

    По  статусу субъектов различаются следующие виды коррупции:

    а) коррупция в органах власти;

    б) коррупция в частном секторе.

    Коррупция в органах власти чрезвычайно  развита в силу того, что она  охватывает все органы государственной  власти (исполнительной, представительной и судебной). В ее основе лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления.

    Как показывают исследования, коррупция  в системе государственной и  муниципальной службы и в развитых, и в развивающихся странах принимает примерно одинаковые формы и охватывает одни и те же сферы деятельности. При этом наиболее подверженными коррупции областями деятельности являются:

      • государственные закупки;

      • операции с земельными участками;

      • сбор налогов;

      • назначение на ответственные  посты в органах государственной  власти;

      • местное самоуправление.

    Наиболее  распространенной разновидностью данного  вида является, так называемая кадровая коррупция. Данный вид коррупции  основывается на взаимосвязи двух субъектов − лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности.

    К кадровой коррупции следует также  относить подкуп группы должностных лиц, входящих в состав органа государственной власти, наделенного полномочиями коллегиально избирать или назначать на государственные должности и освобождать от них. При этом сам орган государственной власти как юридическое лицо не подлежит уголовной ответственности (общемировая практика), даже если были подкуплены все должностные лица, входящие в его состав. Вместе с тем установление факта подкупа парламентского большинства с точки зрения здравого смысла должно повлечь роспуск органа законодательной власти и назначение новых выборов.

    При определенных условиях к кадровой коррупции  следует также относить подкуп избирателей, а также должностных лиц, уполномоченных определять результаты голосования  по выборам различных категории  должностных лиц.

    Частью  кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных посредников, не являющихся государственными и муниципальными служащими (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми полномочиями).

    Среди основных отрицательных последствий  кадровой коррупции − некомпетентность чиновников, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти.12

    Причинами подобного рода коррупции, факторами, способствующими ее росту, применительно  к России, являются:

    запутанность  системы исчисления денежного содержания государственных служащих (маленький оклад, кратные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за классные чины);

    несоразмерность денежного содержания начальных  и высших должностей (10 – 15-кратный  разрыв), федеральных и региональных чиновников (2 – 4 раза);

    хаотичность изменений заработной платы государственных  должностных лиц, государственных  и муниципальных служащих;

    необоснованность  избрания и назначения на должности  государственных должностных лиц, государственных и муниципальных  служащих лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений;

    размытость  границ должностных полномочий лица затрудняет оценку правомерности его действий и позволяет расширить влияние на иных лиц;

    низкий  престиж государственной службы, невысокая степень разборчивости  при наборе кадров, отсутствие адекватных вакантной должности критериев  подбора;

    проблемы  недостаточной открытости информации о доступе к государственной службе, об открытии вакансий и т.д.

    Все эти проявления кадровой коррупции  наиболее характерны для органов  исполнительной власти. В то же время  ряд крупных проблем существует и в функционировании законодательной (представительной) власти. Таковыми, в частности, являются: неэффективность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, покупка мандата в региональных и местных органах представительной власти и др.

    Одной из наиболее уязвимых и привлекательных для коррупции сфер, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь коррупционной привлекательностью обладает практически любая должность, от функционального содержания которой существенно зависят лишь формы и масштабы коррупционных проявлений.

    Коррупция в негосударственных организациях либо в частном секторе также  в настоящее время получила большое  распространение.

    Необходимость разграничения коррупции во власти и в гражданском обществе обусловлена не столько необходимостью разрешения традиционного спора о том, что опаснее: брать или давать взятки, сколько потребностью в наиболее точном понимании экономической и правовой оценки взаимосвязанных, но все же различающихся феноменов коррупции, субъектом которой является чиновник, и коррупции как формы поведения рядового гражданина, предпринимателя, организации.

    Наиболее  очевидными проявлениями данного вида коррупции является сращивание бюрократии и бизнеса.

    Число типичных для современной России форм сращивания бизнеса и бюрократии относительно невелико. Это:

    учреждение  нового предприятия (главным образом, посредством родственников и  свойственников) или долевое участие  в учреждении нового предприятия, которому в дальнейшем предоставляются –  с использованием полномочий соответствующего чиновника – льготы и преимущества, оказывается общее благоприятствование;

    получение права собственности на коммерческую организацию или долей в ее уставном капитале в качестве платы  за услуги (отказ от уголовного преследования или контрольной проверки, их прекращение;

    организация уголовного или административного  преследования конкурентов;

    предоставление  государственного закупочного контракта, субсидий без конкурса или в обход  конкурса и т. п.);

    учреждение  фондов (как правило, при латентном участии чиновников), обеспечивающих: «микширование» привлекаемых финансовых ресурсов с целью финансирования различных проектов, в которых заинтересованы соответствующие должностные лица;

    высокооплачиваемую  номинальную занятость родственников  и свойственников.

    По  уровням функционирования коррупцию  можно разделить: на низовую, верхушечную  и вертикальную.

    Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на среднем и низшем уровнях государственной и муниципальной  службы и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и деятельность юридических лиц, которые обычным, рутинным образом взаимодействуют с чиновниками тех же уровней (регистрации, штрафы, лицензирование и различные разрешения и т.п.). Этот вид коррупции наиболее распространен, хотя денежные суммы, неправомерно оборачивающиеся на этом уровне, значительно меньше, чем на ее элитном этаже