Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Введение

С момента принятия первого закона о прокуратуре длится борьба против прокуратуры, её надзорных полномочий. Полномочий, упразднение которых уничтожило бы прокуратуру как традиционный в России государственно-правовой институт защиты законности и правопорядка, защиты единого правового пространства, защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства. Десять лет эти попытки разбиваются о решительное нет законодателей.

Назначение, принципы организации и деятельности, формы и методы работы прокуратуры не позволяют отнести её в полной мере ни к одной из трёх ветвей власти, предусмотренной Конституцией Российской Федерации.

Действующий в нашей стране прокурорский надзор не имеет аналогов в мировой практике правоохранительной деятельности: он содержит в себе функции надзора и государственного контроля, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений и судебного надзора. «…Сегодняшний свой статус прокуратура имела не всегда».

Уже более 12 лет, с момента принятия первого Закона о прокуратуре РФ, она перестала осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. В суде прокурор - лишь участник судебного процесса, представляющий одну из сторон – государственное обвинение. И не более того.

Действительно, в последнее время усилия прокуратуры в сфере приведения региональных законов в соответствие с федеральными достаточно успешны. Но объективности ради следует признать, что в этом процессе органы прокуратуры играют промежуточную и второстепенную роль, поскольку прокуроры могут лишь обратиться в суды с требованием об отмене или признании незаконными актов, нарушающих федеральное законодательство. Общий надзор прокуратуры в отношении других видов деятельности без судебного механизма тоже беспомощен.

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твёрдо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов.

Предлагаемое преобразование прокуратуры не потребует изменения Конституции России, наоборот, изъятие некоторых несвойственных прокуратуре функций сделает её положение действительно конституционным.

Прокуратура как самостоятельный государственный институт установлена Конституцией РФ. Она построена и действует на основании федерального закона, которому Конституцией «поручено» определить её полномочия, организацию и порядок деятельности. Конституционный Суд России (постановление от 11 апреля 2000г. №6-П) признал не противоречащими Конституции Российской Федерации статьи закона, которые устанавливают её полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству. Полномочия, являющиеся главным раздражителем для ревнителей западных моделей. Из этого следует, что никаких дополнительных мер, чтобы сделать положение прокуратуры «действительно конституционным», не требуется. Данную тему расписывают такие научные деятели как Басков В.И., Емельянов С.А., Скуратов Ю.Н.

В данной дипломной работе будет рассмотрено роль и место прокуратуры в структуре государственных органов Российской Федерации её взаимоотношения со всеми ветвями государственной власти. Не возможность определения прокуратуры ни в одну из трёх ветвей власти, также мнения зарубежных экспертов на примере «многосторонней встречи». Будет рассмотрена обще надзорная деятельность прокуратуры, понятие надзора, его виды и содержание, предмет и пределы этой деятельности, полномочия прокурора, организация его работы по надзору за исполнением законов.

И в заключении предложены пути усиления позиций системы прокурорского надзора.

Глава I. Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993г.) провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10)

В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющихся неотъемлемым элементом механизма правовой защиты Конституции.1

Конституционные положения, касающиеся прокуратуры (ст.129), включены в гл.7 «Судебная власть», но совершенно очевидно, что сделано это искусственно. Прокуратура Российской Федерации является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Органы прокуратуры не принадлежат ни к одной из ветвей власти, хотя и входят в правоохранительную систему государственных органов.

В теории современного государства и права прокуратура на основе структурно-функционального анализа рассматривается и исследуется в механизме государства как важнейший независимый орган правоохраны2.

Почти три века назад Петр1, учредив должность Генерал прокурора при Сенате, заявил: «Сей чин яко око наше» (не рука, а око!),3 которое призвано было «смотреть, дабы Сенат в своём звании праведно и нелицемерно поступал»,4 а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то – «протестовать и оное дело остановить». Петр1 изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с уникальными функциями надзора за деятельностью чиновников, как орган пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей. Как видим, орган этот ничего общего не имеет с исполнительной властью.

Не вписывается прокуратура ни в одну из трёх ветвей власти. И это факт. Факт, исключающий возможность поглощения прокуратуры исполнительной властью.

За рубежом прокуратура с точки зрения разделения властей относится либо к исполнительной, либо к судебной власти.

В чем же усматривают наши западные оппоненты препятствие для эффективной работы прокуратуры?

Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведём кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: «Несмотря на разногласия… имевшиеся на протяжении прошедших десятилетий, нам удаётся выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Конституционно – правовой статус прокуратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государства и разделения властей». Давая характеристику современных систем прокуратуры и их эволюции в странах центральной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что «многие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, принимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран…». И, наконец, главный вывод эксперта: «Статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны»5.

Сошлёмся и на мнение другого авторитетного докладчика, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации. Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам человека, он тем не менее приходит к выводу: «Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна заявить о своей точке зрения во время рассмотрения судебными учреждениями споров между подчинёнными и администрацией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреждениями… Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего призванного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной».6

«Высказанные мысли», заключает французский прокурор, «не разоружают прокуратуру, но позволят ей в контексте обновления так же решить и нынешние задачи «общего надзора», которые представляются исключительно сложными и тернистыми». Как видим, высказывания представителей юриспруденции западного мира сильно разнятся с позицией и тоном отечественных оппонентов прокурорского надзора.

Далее, в главных выводах документа подчёркивается, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества».7

Отрицать пользу изучения и использования чужого опыта только потому, что он чужой, нельзя. Навязывать его, ссылаясь всего лишь на то, что у нас не так, как у других, вредно.

Но, было бы неправильно пытаться переделывать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Опыт показал сложность создания новой службы в стабильной обстановке. Ещё более сложно сделать это во время политических и социальных изменений. Чтобы преуспеть, необходимо понимать важность совместимости любой системы с культурой и историей страны, а также способностью быть, понятой обществом, в котором она функционирует.

В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст.12).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 1 ч.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие:
исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу:
исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.

Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам.8

Вышеназванные функции и направления деятельности (прокурорского надзора) определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается её отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля за исполнением (надзора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих достаточно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений.

Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются прозондировать общественное мнение и директивные органы на готовность поддержать их точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти органа путем превращения в департамент (управление) Министерства юстиции.

Но выполняемые прокуратурой функции имели и имеют настолько важное значение для становления и развития российской государственности, что законодатель счёл необходимым включить в Конституцию России отдельную статью, посвящённую прокуратуре. Это свидетельствует о признании за прокуратурой особого места в системе государственных органов и уже само по себе даёт основания задать вопрос: как же без изменения Конституции указанный в ней независимый орган государственной власти может стать частью Министерства юстиции – федерального органа исполнительной власти?

По направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти. Видимо, поэтому ст. 129 Конституции РФ, посвящена прокуратуре, и была включена в главу «Судебная власть», хотя прокуратура никогда не была и не является частью судебной власти.

Принцип «разделения властей» конституционно установил приоритетное право именно судебной власти, а не прокуратуры, осуществлять судебный контроль (надзирать) за законностью. Законность связана с законами, но они выступают не как её составная часть, а прежде всего, как предпосылка и условие её осуществления.9 И в перспективе, по мере развития судебной системы, часть полномочий прокуратуры в области надзора за законностью будет передана судебной власти. Этот процесс мы наблюдаем уже сейчас. Однако закономерный для строительства правового государства выход судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан на определённое ему Конституцией место, на наш взгляд ни в коем случае не означает, что независимый прокурорский надзор себя исчерпал или исчерпает в будущем. Ведь прокуратура не конкурирует с судебной властью, а от имени государства, соблюдая приоритетное право судебной власти, осуществляет определённые федеральным законом надзорные функции.

По понятным причинам прокуратура не может быть отнесена и к законодательной ветви власти. Как видим, остаётся ещё только одна ветвь государственной власти – исполнительная, под крыло которой сторонники лишения прокуратуры самостоятельности и задумали поместить прокуратуру. Их логика, думается, такова: любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной или судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции. При этом не принимается во внимание, что прокуратура с её функциями в чистом виде ни вписывается ни в одну из ветвей государственной власти.

Исторический опыт становления и развития прокуратуры в России на протяжении веков также не учитывается. Свои взгляды они подтверждают в основном только ссылками на правовые системы ряда стран и мнение юристов европейского союза.

Между тем сторонники слияния прокуратуры с Минюстом, как нам видится, забыли о значимости прокурорского надзора за точным исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами и иными органами. И очень сомнительно, что эффективность прокурорского надзора при включении прокуратуры в состав Минюста повысится.

Кадровые ресурсы и даже подразделения прокуратуры, занимающиеся проверкой актов, могут быть влиты в соответствующие структуры Минюста, где они, безусловно, менее чужеродны, чем в системе прокуратуры.

На Венской конференции (1993г.) были сформулированы принципы, на которых базируются прокуратуры Западной Европы. Один из них: «независимость от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти)». Оспаривать этот принцип невозможно. Особенно в реалиях нашей коррумпированной жизни. В связи с этим возникает ряд вопросов. Какова будет эффективность надзора одной из структур исполнительной власти за законностью деятельности других структур той же системы? Смогут ли зависимые от этой системы чиновники объективно и беспристрастно выявлять и, главное, не скрывать, а официально фиксировать нарушения законов? И не только фиксировать, но добиваться их устранения, хотя бы в пределах 80%, как это делают «беспомощные» прокуроры? Чем в своей деятельности станут руководствоваться чиновники исполнительной власти: законом или указаниями и требованиями вышестоящих, нередко коррумпированных, чиновников? И, в конечном счёте: какая цель преследуется теми, кто предлагает передать надзорные полномочия Минюсту, представляющему исполнительную власть, где столь велико число допускаемых нарушений законов? А каким будет надзор буквально за самим собою, за своими собственными структурами? Известно, что система исполнения уголовных наказаний (одна из структур Минюста) занимает такое правовое поле, где права человека наиболее уязвимы. Не всегда безупречна деятельность и судебных приставов, находящихся в ведении Минюста. Информации о допускаемых ими нарушениях законов нередки в печатных и электронных СМИ. Здесь и убеждать не в чем. Степень эффективности внутри ведомственного контроля общеизвестна.

И ещё одно. В сфере внимания прокурорского надзора в соответствии с законом постоянно находятся законы субъектов Федерации, т. е. акты, издаваемые органами законодательной власти. Тогда как, скажем, протест исполнительного органа власти на акт, принятый органом власти законодательной, согласуется с провозглашенным ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей и их самостоятельности? Какова конституционность такого протеста? Вправе ли будет орган исполнительной власти, с учетом той же статьи Конституции, обращаться в суд по поводу несоответствия закона субъекта Федерации закону федеральному.

Не следует забывать и проверенной российской действительностью постулат о том, что на всей огромной территории Российской Федерации необходимо единство законности, одинаковое её понимание и осуществление во всех субъектах Федерации и у нас нет органа, кроме централизованной и независимой прокуратуры, способного обеспечить это единство. Термин «законность» обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни.10

Прокуратура действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Но в то же этот так называемый недостаток в условиях советской, а затем и российской государственности дал ей возможность при выполнении возложенных на неё функций быть самостоятельным и независимым органом. Вместе с тем независимость любого органа государственной власти (особенно не выборного) в государстве не может быть абсолютной, поэтому Конституцией и федеральными законами предусмотрена система сдержек и противовесов, позволяющая удерживать баланс властей в нужном для данного этапа развития государства состоянии.

Установленные Законом о прокуратуре порядок назначения Генерального прокурора и прокуроров субъектов Федерации и обязанность Генерального прокурора представлять ежегодный доклад палатам Федерального Собрания Российской Федерации опровергают существующее в умах противников независимой прокуратуры мнение о том, что Генеральный прокурор якобы некому неподконтролен. Но представляется, что для окончательного снятия вопроса о мнимой не подконтрольности прокуратуры в Закон о прокуратуре необходимо включить положение о подотчётности Генерального прокурора Главе государства и Совету Федерации.

В результате такого дополнения станет ясно, при каком органе государственной власти выполняет свои функции Генеральный прокурор.

В связи с предложением о слиянии прокуратуры с Министерством юстиции возникает вопрос, почему прокуратура должна быть при исполнительной власти, а не при законодательной и (или) Главе государства. Такое решение вопроса выглядит куда более логичным. Как известно, законы принимаются законодательной властью; Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов и обеспечивают защиту прав и свобод гражданина. Закон не допускает ущемление прав одних за счёт прав других граждан государства.11 Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов Главы государства, а также законодательной власти для реализации своих прав.

Сторонники слияния прокуратуры с исполнительной властью настаивают на очередной реформе прокуратуры. Мы тоже считаем, что пересмотр функций прокуратуры и полномочий прокуроров на определённых этапах необходим. Но, на мой взгляд, никакая реформа или изменение функций и задач прокуратуры не должны затрагивать основной принцип организации и деятельности прокуратуры – осуществление полномочий не зависимо от всех органов государственной власти, общественных объединений и партий. Если реформа направлена на отход от заданного принципа, то это уже не реформа, а ликвидация прокуратуры как самостоятельного органа государственной власти. Именно этого и добиваются сторонники включения прокуратуры в Министерство юстиции.

§1. Прокуратура и Президент РФ.

Характер задач и полномочий прокуратуры исключает возможность её отнесение к составу органов исполнительной власти. Хотя отдельные элементы таких взаимосвязей, и довольно существенные, присутствуют в организационных отношениях прокуратуры с главой исполнительной власти, каковым является в значительной мере Президент страны.12

Так, Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.

Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности Генерального прокурора.13

В связи со спором о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999г. Согласно этому постановлению к компетенции Совета Федерации не относится полномочия по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции и в отсутствии иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. Судья Конституционного Суда В.О. Лучин выразил по данному делу особое мнение. Исходя, в частности из общего принципа, сформулированного в п.9 ст. 41-7 закона о прокуратуре о том, что «отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность», судья делает вывод, что тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. В сочетании с другими аргументами это позволило ему сделать вывод, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента относится внесение предложения по этому вопросу.

В любом случае, с учётом значимости места и роли Генерального прокурора РФ в строго централизованной системе Прокуратуры, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору РФ, а также его положения в государственном механизме по обеспечению законности и правопорядка, вопросы, связанные с определением порядка отстранения Генерального прокурора РФ от должности, должны быть чётко, полно и однозначно урегулированы в законе.

§2. Прокуратура и органы законодательной власти.

Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федерального Собрания – парламента Российской Федерации – предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания принимает федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по её совершенствованию.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют её в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют её вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложением об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.14

Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.