Роль казначейства

Введение

Бюджетная система является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность  функционирования которого оказывает  непосредственное влияние на качество экономического роста и на уровень  общественного благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьезное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса. И очень важную роль играет в этом Федеральное казначейство.

Система органов федерального казначейства - относительно молодая структура, тем не менее, как отмечают у нас в стране и за рубежом, развивается она динамично и быстро наращивает выполняемые функции и эффективность работы.

На счетах казначейства собирается вся информация о денежных потоках. Центральный банк ежедневно информирует о суммах поступивших, на счета казначейства. Министерства и ведомства, в пределах назначений, определенных Законом о бюджете, должны знать, сколько у них денег, какие суммы они могут дать, когда и кому, а также иметь возможность прогнозировать, сколько доходов они получат. Знать когда эти доходы станут доступными для расходов, так как объем расходов бюджета напрямую зависит от поступивших доходов. Основным поставщиком этой информации является Федеральное казначейство.

Основное предназначение казначейской системы - содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами. Эффективность функционирования казначейства на всех уровнях удалось обеспечить с отменой системы отсрочек, различных форм зачетов, а также с введением единой классификации доходов всеми участниками бюджетного процесса и с повышением качественного уровня используемых информационных технологий в системе казначейства.

Ещё одно немаловажное предназначение казначейства как государственного института - это обеспечение точного учета государственных финансов, что очень важно для регулирования денежных потоков в стране.

Одна из основных задач  Федерального казначейства - обеспечить нормальное функционирование единого  счета бюджета, лицевых счетов бюджетополучателей, нормальную транспортную систему для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования - это всего лишь административные решения, административные ограничения на деятельность тех или иных учреждений). И, в конечном счете, это позволяет через систему регистраций операций представлять информацию об исполнении бюджета.

Федеральное казначейство представляет политикам достоверную  информацию о состоянии дел с исполнением бюджета, подталкивает их к движению в направлении бюджетных реформ.

Целью данной курсовой работы является исследование роли федерального казначейства в реализации бюджетной политики России определение перспектив совершенствования действующей казначейской системы.

Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

· рассмотреть этапы  становления деятельности Федерального казначейства;

· исследовать сущность и функции Федерального казначейства;

· рассмотреть организационно - правовые основы казначейской системы исполнения бюджета;

· выявить роль Федерального казначейства в системе финансовых органов России;

· проанализировать состояние  и перспективы совершенствования  Федерального казначейства в управлении бюджетным процессом.

Предмет данной курсовой работы – бюджетная политика в части исполнения доходной и расходной части бюджетов различных уровней органами федерального казначейства.

Объект курсовой работы - Федеральное казначейство Российской Федерации.

Несмотря на то, что казначейская система уже миновала стадию становления, и является достаточно эффективно работающим механизмом, отдельные элементы казначейской системы исполнения бюджета постоянно совершенствуются, это и обуславливает актуальность выбранной темы.

1 Роль казначейства в бюджетной системе России.

1.1 История  развития казначейской системы  России

Казначейская система  России сегодня - это система, которая оказывает услуги участникам бюджетного процесса, проводит платежи сектора государственного управления. Ее основной задачей является обеспечение нормального функционирования единого счета бюджета и лицевых счетов бюджетополучателей. Казначейскую систему сегодня можно назвать транспортной системой для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования). И, наконец, это система, которая позволяет через свою систему регистрации операций представлять информацию об исполнении бюджета.

В СССР до перестройки эти функции выполнял Госбанк СССР в соответствии с Инструкцией № 27 о кассовом исполнении бюджета СССР и входящих в него республик. В ней было определено, что Госбанк регистрирует операции по поступлению средств, распределяет доходы по уровням бюджетов, по нормативам, установленным законом, и дает информацию об исполнении бюджетов по символам (сейчас – это коды бюджетной классификации) нарастающим итогом. Фактически эти функции, которые выполняли раньше расчетно-кассовые центры Госбанка СССР в части кассового обслуживания счетов бюджетов, выполняет в настоящее время система федерального казначейства с добавлением ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений собственника (прежде всего, это лимиты бюджетных обязательств). Строгость бюджетной системы, закона о бюджете, закона о бюджетной классификации в этот период нивелировалась необязательностью их исполнения. Деньги переводились на счет бюджетного учреждения в банке, дальше бюджетное учреждение свободно и фактически бесконтрольно ими распоряжалось в отсутствии предварительного и текущего контроля. 

Достоверная информация о  том, что происходило на самом  деле (насколько несовершенна была эта система, насколько она была жесткой и неэффективной) в законодательные органы власти фактически не поступала. В результате все это приводило к тому, что учреждение или не могло выполнять свои функции, или сдерживало инициативу (если это учреждение активно занималось на рынке предоставлением услуг). Бюджетная классификация, в свою очередь, порождала массу противоречий. 

Федеральное казначейство на этапе своего становления выполнило  возложенные на него функции органа, отвечающего за исполнение бюджета, и предоставило органам законодательной  и исполнительной власти достоверную информацию о состоянии дел с исполнением бюджета, тем самым, приблизив их к пониманию необходимости бюджетных реформ.

Экономику СССР в период 1980-1990-х характеризовал системный кризис, в рамках которого проявились: структурный, бюджетный, финансовый, платежный, банковский кризисы. Кризис охватил все сферы финансов, а по глубине своего проявления он особенно болезненно проявился в бюджетной сфере. Именно бюджетный кризис стал основным фактором и компонентом финансового кризиса. Хроническая проблема недобора налогов и дефицита федерального бюджета особенно обострилась во второй половине 90-х гг. Покрытие дефицита краткосрочными налоговыми обязательствами государства, которые оседали либо в отечественных банках, либо у иностранных держателей, создало долговую пирамиду. В реальном секторе экономики наблюдался резкий спад производства, который, в свою очередь, привел к значительному снижению налоговых поступлений в бюджетную систему.

Наблюдалась тенденция неуправляемости  и бесконтрольности сферы финансовых отношений. Основной фактор проявления непрозрачности и плохой управляемости бюджетных потоков - бесконтрольное использование государственных денежных средств и разрастание теневого сектора экономики, - стал реальной угрозой безопасности государства. По оценкам правоохранительных органов, ежемесячно из России незаконно «утекало» от 1,5 до 3 млрд. дол.[15, (24)]. Для России бегство отечественных капиталов (в виде прироста остатков средств на корреспондентских счетах в банках за границей, кредитования оффшорных банков и фирм, невозвращения экспортной выручки, завышения платежей по импорту) имело разрушительные последствия.

Одновременно платежный  баланс России сильно пострадал от падения мировых цен на нефть, алюминий, стальной прокат и некоторые  другие экспортные товары.

В таких условиях ЦБ РФ отказался  от поддержания стабильности курса рубля, перешел к свободному «рыночному плаванию», что привело к девальвации рубля к концу 1998 г. почти в 4 раза.

Таким образом, трансформационный  переход России к экономике рыночного типа осуществлялся преимущественно методом «проб и ошибок». Произвол в формировании государственного бюджета административно-командными методами в сочетании с бесконтрольностью его распределения и использования, правовой вакуум, породивший не только мощную теневую экономику, но и стремительное разрастание коррупции, привели к полной неуправляемости бюджетных потоков и форм их движения в рамках бюджетов различного уровня бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Именно в этот период отчетливо проявилась необходимость реформирования экономики, ее финансов.

Вопросы бюджетной политики государства в это время были в центре внимания общества (населения, политиков, органов власти), т.к. в  любой стране бюджет - это форма  выражения существа государственной власти, а процесс его исполнения наглядно демонстрирует ее настоящий характер.

К середине 1992 г. страна пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под  контроля Правительства РФ. Задержки в перечислении налогов и сборов на счета Министерства финансов РФ, а также в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный банк РФ (Банк России). Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки.

Именно с 1992 года начинается современный этап развития органов  Федерального Казначейства. Именно тогда  возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно и исполнять, и контролировать федеральный бюджет, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. По мнению специалистов, цель создания органов казначейства - обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета. В 1992 году был издан Указ Президента РФ от 08.12.1992г. № 1556 «О Федеральном казначействе». Органы федерального казначейства наделялись следующими функциями:

- организация  исполнения бюджета;

- управление  средствами на счетах органов  казначейства;

- сбор, обработка  и анализ информации о состоянии  государственных финансов;

- осуществление  краткосрочного прогнозирования  объема государственных финансов;

-контроль за  исполнением бюджета.

Решение о выделении Федерального казначейства из состава Министерства финансов Российской Федерации в отдельную федеральную службу было принято в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004г., и органы Казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета. Поэтому Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено, что в новом качестве система федерального казначейства начнет функционировать с 1.01.2005. Это позволило спокойно завершить исполнение бюджета 2004 г. и подготовиться к работе в новых условиях.

Административной  реформой предусмотрено, в частности, четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных и обслуживающих функций между вновь создаваемыми органами исполнительной власти. Поэтому ряд функций, которые ранее выполняло Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ, были переданы новому федеральному органу исполнительной власти - Федеральному казначейству.

Эти изменения  потребовали пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, Бюджетного кодекса РФ. В  декабре 2004 г. в Бюджетный кодекс были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина РФ и Федерального казначейства. 

Важной составляющей бюджетной реформы в Российской Федерации явилось становление  казначейской системы. Развитие казначейского  исполнения бюджета невозможно без  организации системы, создающей условия к оптимальному управлению наличностью.

Результатом работы Минфина и Федерального казначейства в течение последних лет стала  действительная реализация принципа «единства  кассы».

Сегодня на повестке дня - задача создания системы, создающей условия к оптимальному управлению финансовыми ресурсами государства. Ее выполнению способствует принятая Правительством и реализуемая казначейством концепция Единого счета казначейства (ЕКС).

Сложность реализации ЕКС связана с территориальными масштабами России (наличием 11-ти часовых поясов), большим количеством участников бюджетного процесса (свыше 70 тыс.) и ограниченными возможностями платежной системы Банка России. Тем не менее, несмотря на все эти сложности, Концепция ЕКС с момента ее утверждения (январь, 2000 г.) внедряется быстрыми темпами.

Функционирование  системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС  является качественно новой технологией  исполнения федерального бюджета, в  которой принципиальными являются следующие моменты:

- централизация  доходов и средств федерального  бюджета на ЕКС, открытым в  ЦБ РФ;

- централизация  операций по учету доходов  бюджетов разных уровней на  одном счете, открытом УФК,  распределение их между разными  уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

- ежедневное  отражение в Главной книге  федерального казначейства операций  по доходам и расходам федерального  бюджета, произведенным на уровне  УФК.

В настоящее  время продолжается работа по внедрению  в практику новейших технологий. Федеральное казначейство вместе с Департаментом информационных технологий Министерства финансов РФ вводят порядок, позволяющий в ежедневном режиме отслеживать не только суммы собранных по территории всей России доходов, но и информацию о том, в результате уплаты каких налогов и сборов эти суммы получены.

Таким образом, 2004 г. стал годом серьезнейших изменений  в принципах организации бюджетного процесса. Эти изменения явились  результатом накопленного опыта, но было положено лишь начало преобразований в бюджетной сфере.

8 декабря 2012 года казначейская система России отметила  свой юбилей. 20 лет назад Президент России подписал Указ № 1556 «О Федеральном казначействе». Каждый год из этого двадцатилетия был наполнен упорным, кропотливым трудом по обеспечению перевода федерального бюджета на казначейское обслуживание, обеспечению сохранности и управляемости государственных финансов. Сегодня с удовлетворением можно сказать, что задача перевода бюджетных потоков под казначейский контроль выполнена. Интересы казны России под надежной защитой.

Таким образом, казначейство – это специальный  государственный финансовый орган, представляющий собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую с состав Министерства финансов РФ.

1.2 Бюджетное  устройство современной России

Бюджетное устройство - организация  бюджетной системы и взаимосвязей между ее отдельными звеньями. Бюджетное  устройство включает: структуру бюджетной  системы; принципы функционирования; бюджетную классификацию. Бюджетное устройство основано на юридических нормах, определяющих компетенцию центральных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственных и местных бюджетов, а в федеративных государствах и бюджетов членов федерации; распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, а также платежи в бюджетную систему и расходование средств из нее. Бюджетное устройство находится в непосредственной зависимости от государственного устройства (федеративное или унитарное государство), от социально-экономического строя общества. Основой бюджетного устройства Российской Федерации является бюджетный федерализм, реализуемый посредством единой бюджетно-налоговой политики государства.

Основными принципами бюджетного устройства Российской Федерации являются:

1) принцип единства  бюджетной системы - единство  правовой базы, денежной системы,  форм бюджетной документации, принципов  бюджетного процесса, санкций за  нарушения бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

2) принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы Российской Федерации - закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации,  органами   государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

3) принцип самостоятельности  бюджетов - а) право законодательных  (представительных) органов   государственной    власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; б) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ; в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов; г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов; д) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов; е) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджетах, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; ж) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов о бюджетах, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства;

4) принцип полноты  отражения доходов и расходов бюджетов -все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;

5) принцип   сбалансированности бюджета - объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;

6) принцип эффективности  использования бюджетных средств  - при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы  и  получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного     бюджетом     объема средств;

7) принцип гласности  - обязательное опубликование в  открытой печати утвержденных  бюджетов и отчетов об их  исполнении, полнота представления  информации   о   ходе  исполнения бюджетов; открытость для общества и средств массовой информации  процедур   рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в  т. ч.   по   вопросам, вызывающим  разногласия  либо внутри законодательного органа государственной  власти,    либо между законодательным и исполнительным органами;

8) принцип         достоверности бюджета - надежность показателей   прогноза  социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

9) принцип адресности  и целевого     характера      бюджетных средств -  бюджетные  средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК (Бюджетного кодекса) РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

- федеральный  бюджет;

- бюджеты субъектов  Российской Федерации: республиканские  бюджеты республик РФ, областные  бюджеты областей, краевые бюджеты  краев, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты других субъектов Российской Федерации;

- местные бюджеты:  районные бюджеты, городские бюджеты,  поселковые бюджеты и бюджеты других муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ расширяет понятие бюджетной  системы, включая в бюджетную  систему не только вышеназванные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система  Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень  - бюджеты субъектов Российской  Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень  - местные бюджеты.

В соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В случаях, если БК РФ предусматривается регулирование  определенных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также целевого бюджетного фонда и государственного внебюджетного фонда.

В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это  форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Статья 16 БК РФ закрепляет понятие местного бюджета. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет РФ объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюджетного права используются только для расчетов и аналитической работы.

В ст. 17 БК РФ целевой  бюджетный фонд определяется как  фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Следовательно, под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы  и принципы ее построения, характеристика которых была дана в данном разделе.

1.3 Экономическое  содержание системы расходов  бюджета

Расходы бюджета - представляют собой затраты, возникающие  в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям. Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Для выяснения  роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам.

В Российской Федерации  используется единая бюджетная классификация  Российской Федерации, утвержденная Федеральным  законом от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О  бюджетной классификации РФ" и  Законом РФ от 8 августа 2001 г. "О  внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" № 127-ФЗ.

Бюджетная классификация Российской Федерации - это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. Она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация  включает в свой состав:

1. Классификацию  доходов бюджетов Российской  Федерации.

2. Функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации.

3. Экономическую  классификацию расходов бюджетов  Российской Федерации.

4. Ведомственную  классификацию расходов федерального  бюджета.

5. Классификацию  источников внутреннего финансирования  дефицитов бюджетов Российской Федерации.

6. Классификацию  внешнего финансирования дефицита  федерального бюджета.

7. Классификацию  видов государственных внутренних  долгов Российской Федерации  субъектов Российской Федерации,  унитарных образований.

8. Классификацию  видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации.

Функциональная  классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов и отражает направление бюджетных  средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых организациями государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Отдельно выделяются расходы на содержание Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, Прокуратуры, судов, фундаментальных исследований.

Первым уровнем  функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств: на государственное и местное управление, средств на выполнение функций государства, государственное управление и др. Функциональная классификация расходов бюджетов включает следующие разделы: