Российский федерализм на современном этапе

                                             Оглавление.

Введение……………………………………………………………………………3

Глава 1: Теоретико – правовые основы российского федерализма…………….6

1. Понятие и особенности российского федерализма………………………6
2. Российский федерализм – исторический аспект………………………..15
3. Россия – федеративное государство. Виды национальной государственности в России……………………………………………..……….37

Глава 2: Предметы ведения федерального центра и субъектов федерации…..42

2.1 Виды предметов ведения и полномочий……………………………..….42

2.2  Формы предметов ведения и полномочий…………………………………46

Глава 3: Российский федерализм на современном этапе………………………52

3.1 Проблемы федерализма……………………………………………...………52

3.2 Пути совершенствования федерализма……………………..………………56

Заключение………………………………………………………………………..72

Список использованной литературы……………………………………………74

Введение.

Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративного государства – Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); они и положили начало Союзу ССР. Законом РСФСР «О реабилитации репрессивных народов» от 26 апреля 1991 г. (с изменениями от 1 июля 1993 г.). Права репрессированных народов были восстановлены, воссозданы и их национально-государственные образования. Многие автономные республики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее время они рассматриваются как республики в составе Российской Федерации. Стабилизировать национально-государственное устройство РФ должен был Федеративный договор – Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе РФ автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», подписанный 31 марта 1992 г. В настоящее время принят новый федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Что изменилось с тех пор? Что нового появилось в нашем законодательстве? В этом и состоит задача данной работы, чтобы проследить развитие и просчеты, симметричность и асимметричность Российской Федерации как единого целого. Этому вопросу уделяется очень мало внимания и времени не только в курсе изучаемых нами отраслей права, но и во многих учебниках. Но вопросов, связанных с развитием федеративных отношений в РФ очень много, так как эта тема не перестает быть актуальной и сейчас. Основной вопрос данной работы: что же

все-таки больше в нашей Федерации – заоблачного мифа или прозрачной реальности? Дело в том, что только в нашей стране можно наблюдать такую контрастность и противопоставления. Так, в ст. 11 Конституции записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы.» Только в нашей стране Основной Закон государства – Конституция – содержит такие внутренние противоречия, которые нужно немедленно рассматривать, и не только рассматривать, а принимать новые положения, которые давно уже назрели (Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны). Поэтому-то в характере и направленности российского федерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитию федеративных отношений в Российской Федерации. Встает вопрос: почему Россия избрала демократический путь развития государства, строя сложнейшую систему управления власти – Федерацию? Некоторые историки и правоведы утверждают, что развал СССР послужил причиной преобразований. Может и так. Отсюда следует сделать вывод о том, что не только стремление политических и экономических интересов заставляло Россию встать на путь развития федеративных отношений, но и особенности развития мировой политической и экономической системы, а также опыт других стран. В данной работе необходимо, прежде всего, подробно остановиться на развитии и подписании Федеративного договора, а также некотором анализе Конституции РФ и развитии федеративных отношений в РФ как единого целого. Результат попытки рассмотрения и анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым, однако невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративными отношениями в Российской Федерации.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере государственно-территориального устройства Российской Федерации, разграничение компетенций федеральной власти и власти субъекта Федерации

Предмет исследования - положения Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, устанавливающие и регулирующие государственно-территориальное устройство Российской Федерации

Цель - рассмотреть и проанализировать положения Конституции и иного российского законодательства, устанавливающего правовые основы федерализма в Российской Федерации

Чтобы достигнуть цели, необходимо решить следующие частные задачи:

1.  Рассмотреть историю становления  и развития федеративного устройства  России в советский период

2.  Рассмотреть историю становления  и развития федеративного устройства  России после 1993 г.

3.  Дать понятие федерализма  и выделить характерные признаки  российского федерализма

4.  Проанализировать конституционно-правовые  основы федерального устройства  Российской Федерации

Глава 1.Теоретико – правовые основы российского федерализма.

1.1 Понятие и особенности российского  федерализма.

  В качестве одной из основ  конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (85), но и по числу их разновидностей (6). Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире. В широком смысле слова под федерацией  понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и содержание. Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации; федерализм же – это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм – динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма – не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т.е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве: федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве. Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти.

  Федерализм в научной литературе определяется неоднозначно. В энциклопедии, посвященной этому вопросу, федерализм - это теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире. Исходя из данного представления, некоторые авторы не без оснований относят федерализм к числу высших социальных ценностей. В то же время — это достаточно сложное для изучения явление, что подчеркивал в частности Котляровский С.А. - «юридический анализ федеративного устройства принадлежит не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права. Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций». Чиркин В.Е. считает, что федерализм соотноситься с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Понятие «федерализм», по мнению Л. Карапетяна, содержит философию качественно определенного государственного устройства. Оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. Американский ученый В. Остром представляет федерализм как способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами. Федерализм, по его мнению, не просто форма правления - это метод решения проблем, образ жизни. Его сущность Остром видит в том, чтобы «опираясь на процесс заключения совместного договора -соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося общества». Л. Фридман, утверждает, что «Федерализм - это реально существующий структурный факт. Он порождает и сущность - правила о властных полномочиях штатов и государства в целом». Элейзер делает вывод, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значения именно взаимоотношения. Элейзер отмечает одну очень интересную деталь в изучении этого явления. По его мнению, федерализм как предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены механизмы проверки и оценки адекватности результатов анализа: каждое плодотворное теоретическое положение должно иметь соответствующее практическое воплощение и наоборот. Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, однако при изучении федерализма и теоретическое, и практическое измерения особенно необходимы. Теория федерализма должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

К сущностным признакам федерализма относятся:

1) государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц – субъектов федераций;

2) конституционное разграничение  компетенций между субъектами  и центром;

3) недопустимость изменений  границ без согласия субъектов;

4) территория федерации  состоит из территорий субъектов  федерации (штатов, республик, земель  и т. д.) и в политико-административном  отношении не представляет собой единое целое, но существует единая система границ и ее охраны;

5) субъекты федерации  не обладают суверенитетом в  полном объеме, не имеют право  на сецессию (односторонний выход  из федерации);

6) субъекты федерации  имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов  власти, но по отношению к федеральной  системе федеральных органов  государственной власти они являются  подсистемами, пределы их юрисдикции  определяются федеральными конституцией  и законами;

7) субъекты федерации  разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая  приоритет, соответствие федеральным  конституции и законодательству;

8) в федерации нет единого  государственного бюджета, а есть  федеральный бюджет и бюджеты  субъектов федерации;

9) гражданство в федерации  обычно двойное: каждый гражданин  считается гражданином федерации  и гражданином соответствующего  субъекта федерации;

10) законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех  граждан на территории федерации;

11) субъекты не обладают  полным верховенством на своей  территории и ограничиваются  в правах самостоятельно действовать  в сфере международных отношений;

12) федеральный парламент  обычно двухпалатный, верхняя палата  состоит из представителей субъектов  федерации, нижняя – является  органом общенародного представительства  и избирается всенародно.

Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:

1) федеральное правительство (власть) обладает правом исключительного  контроля над проведением внешней  политики;

2) государства – субъекты  федерации неправомочны выйти  из федерации или в одностороннем  порядке прекратить связи с  национальным союзом (федерацией);

3) федеральное правительство  может использовать свою власть  независимо от государств –  членов федерации и проводить  свою волю без их прямого  одобрения;

4) никакие поправки не  могут быть внесены в федеральную  конституцию без одобрения государств  – членов федерации;

5) федеральное правительство  неправомочно в одностороннем  порядке изменить границы субъектов  федерации;

6) государственная власть  разделена между федеральным  правительством и правительствами  государств – субъектов федерации;

7) определенные и достаточно  значительные полномочия должны  быть оставлены за государствами-членами;

8) суд должен быть организован по дуальному принципу: каждый уровень имеет свои суды для обеспечения действенности законов;

9) федеральный суд толкует конституцию и может разрешить конфликты между федеральным правительством и правительствами государств – членов федерации.

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условны. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.  
 
Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.  
В России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром. 
Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.  
Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной. 
Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. На формирование современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991-1992 гг.

Вторая общая и не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами РФ считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политико-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.

Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это - сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная федерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства - СССР. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться из конституционной в конституционно-договорную федерацию, что нашло свое дальнейшее проявление в заключении договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов.

Пятая общая особенность: необходимость сохранения современного российского федерализма и дальнейшее его развитие опирается, прежде всего, на учет трех объективных моментов:

1. огромных размеров территории страны;
2. многонациональности структуры и состава ее населения;
3. большого разнообразия условий и возможностей развития регионов.

В этих объективных параметрах федерализм выступает не просто как одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократическая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких условиях является действенным способом практической реализации демократии в данном вопросе.

Итак, в качестве конституционной основы федеративного устройства Российской Федерации закреплены такие принципы, как:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
4. равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой.

Закрепляя принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, Конституция в качестве одного из важнейших принципов закрепляет принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований его приобретения, а каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и имеет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Важнейшее значение для нормального функционирования российского федерализма имеет принцип установления единого государственного языка на всей территории Российской Федерации, которым является русский язык. Свои государственные языки могут устанавливать и республики. Они используются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях этих республик. Вместе с тем, Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития и гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

1.2 Российский федерализм – исторический аспект.

Крах коммунистической системы самым фатальным образом ска-

зался на федеративных отношениях в стремительно разрушавшемся

советском государстве. Распад Советского Союза, чуть было не про-

должившийся распадом и Российской Федерации, начался практически

одновременно с прекращением идеологической монополии КПСС.

Пресловутая шестая статья «брежневской» Конституции не только, как

оказалось, охраняла власть коммунистов от всех угроз и потрясений,

она служила и тем скрепляющим фундаментом советской федерации,

без которого невозможно было существование СССР в том виде, в ка-

ком он существовал.

Демократические и сепаратистские силы на всем протяжении поли-

тической борьбы в СССР в интервале с 1985 по 1991 г. практически

всегда выступали единым фронтом. Разгадка этого парадокса кроется

в особенностях советской федеративной модели, построенной в нашей

стране к 30-м гг. ХХ в., после чего речь шла лишь об их детальном усо-

вершенствовании.

Основной свойственной советскому федерализму чертой был его

фантомный, фиктивный характер. Советский федерализм изначально

строился не для реального осуществления перераспределения власт-

ных полномочий между центром и регионами, а для формирования

фиктивной, видимой схемы управления, которая успокаивала бы воз-

можное народное недовольство действительной централизованной

системой. Этот фантомный федерализм был призван создать в глазах членов общества, в первую очередь граждан нерусских национально-

стей, видимость того, что в обществе действительно учитываются их

интересы и им предоставляется возможность реального участия в

управлении государством, хотя бы на уровне своего региона. Советская

идеология часто обращалась к теме униженного положения нерусских

народов в Российской империи («тюрьме народов») для сплочения этих

самых народов против политических врагов, внутренних и внешних,—

именно поэтому ей и нужно было оправдание против возможных выпа-

дов в адрес Советского Союза по аналогичному поводу. Коммунисты

демонстративно подчеркивали «демократичность» своей национальной

политики .

 Заложенные в этой политике противоречия между национальными и территориальными образованиями Советского Союза неизбежно должны были вызвать властные коллизии внутри политической системы, если бы местные советские органы власти в действительности осуществляли свои

властные полномочия.

Но одновременно с советскими органами существовали органы

партийные, выстроенные в строгом соответствии с принципом «демократического централизма», а значит, в партийной вертикали власти

никакой «федерализм» реально не учитывался. ЦК повелевал обкома-

ми, обком распоряжался райкомами, райком властвовал над местными

партийными комитетами, а венчал всю эту пирамиду Генеральный сек-

ретарь ЦК КПСС, которому подчинялся Центральный Комитет. Партий-

ная власть, в отличие от советской, и не должна была быть федера-

тивной, так как партия, хотя и единственная, не является государствен-

ным органом власти, а потому вольна устанавливать политическую

вертикаль власти внутри себя так, как ей заблагорассудится.

Фантомность советского федерализма обеспечивалась как раз

шестой статьей Конституции, которая определяла Коммунистическую

партию руководящей и направляющей силой советского общества.

Эта формулировка фактически подчиняла советские органы партий-

ным. В этом случае система власти, в которой учитывался федера-

лизм, пусть и весьма уродливый, ставилась в подчинение системе, в

которой федерализм не учитывался, а значит, реального федерализ-

ма при подобном раскладе властных полномочий вполне можно было

избежать. С одной стороны, местный совет имел право отказать Верховному

Совету и даже съезду народных депутатов в рамках тех полномочий,

которые за ним были оставлены согласно федеральному законода-

тельству. Но с другой стороны, он не вправе был отказать местному

партийному комитету, который «продавливал» это же решение. А так как

и мест-ный партийный комитет, и Верховный Совет со съездом были

подчинены, согласно шестой статье, Центральному Комитету КПСС, то

возникала когерентность властных указаний, приходящих по партийной

и советской линии в регион, что делало невозможным осуществление

федерализма на практике. Он заменялся реальной централизованной

вертикалью власти при декларированном (фантомном) федерализме, су-

шествовавшем только в воображении непосвященных.

Шестая статья Конституции СССР, таким образом, цементировала

всю систему политической власти Советского Союза, позволяя ей ре-

ально существовать. Борьба с направляющей и руководящей ролью

Коммунистической партии неизбежно приводила к отмене шестой ста-

тьи Конституции, а следовательно, и к разрушению системы обяза-

тельного подчинения советских органов партийным. Централизация,

задаваемая партийной вертикалью, перестала цементировать систему

региональной власти. В результате всех этих пертурбаций система со-

ветской власти начала функционировать на самом деле и взаимоотно-

шения между центром и регионами стали выстраиваться по схеме, ко-

торая была создана в Советском Союзе отнюдь не для реального упот-

ребления, а для создания видимости этого употребления. А когда некая

система начинает использоваться совсем не так, как было задумано,

ничего хорошего из этого не получается.

В рамках декларации можно было провозглашать любые идеи и

принципы, прекрасно зная, что ни один из них не будет реализован. До-

пустим, все тот же пресловутый принцип права наций на самоопреде-

ление вплоть до отделения. О нем можно было безнаказанно объяв-

лять, если доподлинно знаешь, что все равно ни одна из этих наций

данным принципом не воспользуется. Решение о выходе из состава

советского государства должно было быть принято соответствующим

советом национальной автономии, но совет не может принять его без

санкции партийного органа, который, в свою очередь, нуждается в санкции