Российский федерализм. Разграничение полномочий РФ и субъекта Федерации

 

 

СТАВРОПОЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ  ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

 

Центр профессиональной переподготовки

и повышения квалификации

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРТСВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

 

на тему: «Российский федерализм. Разграничение полномочий РФ и субъекта федерации»

 

Выполнил: слушатель программы

«Государственное и муниципальное управление» Абаев К. В.

 

 

Проверил:.

 

 

 

Ставрополь, 2014 г. 
Оглавление

 

 

Введение

 

Федерализм, закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 года1, имеет всеобщее значение. В соответствии с ним Российское государство характеризуется как федеративное государство, что является выбором многонационального народа. Федеративность российского государства не может быть сведена к его форме. В равной мере она относится и к его содержанию. Российское государство выступает политической организацией многонационального народа. По своему характеру Российская Федерация отражает и выражает содружество народов России. Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Проблемы российского федерализма исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единого политического, экономического и культурного пространства, против стремления региональных элит к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей.

С принятием Основного закона страна встала на путь создания такой модели федерации, которая позволила бы рационализировать осуществление государственной власти, снять противоречия между различными тенденциями государственно-территориального строительства. Однако теоретически отечественная модель федерации была не полностью продуманной, а анализ реалий федеративного строительства свидетельствует о несоблюдении многих базисных принципов федерализма. Федерация в России постоянно находится в состоянии реформирования в поисках современных улучшений. Тем не менее, нельзя говорить о кризисе федерализма или о его преждевременном характере, поскольку федеративными являются ведущие в экономическом и политическом плане государства мира. Федерализм как форма и содержание территориально-политической организации государства не может не вызывать особый интерес в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире. В нашей стране развитие федерализма имеет длительную историю, основано на сложившихся традициях. Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности исследования истории, современного состояния и перспектив развития федерализма в нашем государстве.

Объектом курсовой работы является комплекс правоотношений, который возникает при взаимодействии государства и общества в процессе создания и совершенствования федерализма.

Предмет исследования составляет правовое регулирование становления и развития федерализма в России.

Цель курсовой работы состоит в определении текущего состояния и перспектив развития российского федерализма на основе анализа процесса его эволюции, рассмотрение вопроса разграничения предметов ведения Российской Федерации и её субъектов.

 Для достижения  поставленной в работе цели  потребовалось решить следующие  задачи:

- провести ретроспективный  анализ появления и развития  федерализма в нашей стране,

- определить сущность  федерализма на современном этапе,

- выявить и исследовать  основные тенденции дальнейшего  развития федерализма в Российской  Федерации.

- исследовать  основные направления развития  конституционного права в сфере  разграничения предметов ведения  в Российской Федерации;

Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой методы, логический метод, иные научные приемы исследования, которые дали возможность выявить определенные закономерности и тенденции развития федерализма.

Юридической базой исследования явились нормы законодательства, посвященные российскому федерализму, законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты.

 

 

 

 

Глава 1. Понятие и сущность современного федерализма

 

1.1 Определение понятий «федерация» и «федерализм» и конституционное регулирование федеративного устройства

 

Принято считать, что федерация – это одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств или государственных образований, обладающих самостоятельной компетенцией и обусловленной структурой органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Ключевыми признаками федерации, которые необходимо оценивать комплексно, в их неразрывном системном единстве, являются:

- форма государственно-территориального  устройства,

- закрепление федеративного  характера государства в конституции,

- наличие в составе  федерации элементов (субъектов), которые  обладают специальными свойствами.

При этом само по себе провозглашение государства федерацией автоматически не заносит его в перечень федеративных государств. Федерализм - федерация - федеративные отношения - это форма децентрализации государственной власти федеративного государства (федерации), предполагающая разграничение компетенции между органами федеральной государственной власти и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации - это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти, действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами2.

В науке существуют различные мнения по поводу определения сущности федерации. Так, В.Е. Чиркин считает, что федерация - это «союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»3.

В.А. Черепанов рассматривает федерацию как «форму политико-территориального устройства государства, заключающуюся в разделении государственной власти между государством и составляющими его субъектами путем конституционного и иного нормативного правового закрепления: определение объемов государственной власти за разными ее уровнями, процедуры сотрудничества и согласования их интересов при принятии решений, представительства субъектов в законодательных органах государства, единства и целостности государства»4.

В Конституции Российской Федерации федеративному устройству посвящена специальная глава. В ней не только провозглашены основы федеративных отношений, но весьма детально регламентированы вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Также регламентированы вопросы статуса субъектов федерации, в достаточной мере разработаны конституционно-правовые отношения, характеризующие федерацию. Примечательно, что федеративное устройство стало предметом конституционной охраны.

Формально федеративное устройство в Конституции РФ занимает третье место после основ конституционного строя и главы, посвященной правам и свободам человека и гражданина5. Если первая и вторая главы Конституции посвящены обществу и человеку, то третья глава открывает ту часть Конституции, которая непосредственно регулирует государственно-правовые отношения.

Структуризация России как федеративного государства осуществлена в статье 5 Конституции РФ, ибо перечислены не только разновидности субъектов, но также установлены основы федеративного устройства - принципы равноправия субъектов федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, самоопределения народов. Однако пределы реализации положений статьи 5 Конституции РФ определены в нормах главы «Федеративное устройство».

Согласно ст. 11 Конституции РФ организация государственной власти в России основана на началах дуализма – двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Здесь же указаны способы разграничения предметов ведения органов государственной власти двух уровней. Особенности реализации принципа дуализма в организации государственной власти определены в нормах главы «Федеративное устройство». В ней определены и способы реализации разграничения полномочий, а также соотношения между ними. В целом статьи Конституции, вошедшие в основы конституционного строя, детализированы в главе «Федеративное устройство». Таким образом, можно согласиться с выделением институционально-территориальную (центр, субъекты) и организационно-функциональную (органы государственной власти, законодательство) стороны федеративного устройства6.

Федеративное устройство предшествует государственному строю, организации государственной власти в Российской Федерации и на уровне ее субъектов. Конституционные установления федеративного устройства предопределяют особенности пространства действия органов государственной власти федерации и ее субъектов. Соответственно они влияют на организацию и деятельность как в целом государственной власти Федерации и ее субъектов, так и их органов государственной власти.

Нормы федеративного устройства занимают определенное место и в части установления компетенции отдельных органов государственной власти. Так, Президент Российской Федерации вправе использовать согласительную процедуру для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Он вправе приостановить действие актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Конституция играет основополагающую роль в деле закрепления устоев федерации, ее принципы и нормы - правовой базис для выстраивания всей системы федеративных отношений7.

Можно сделать вывод, что урегулированное Конституцией РФ федеративное устройство играет роль определителя степени федеративности России как государства и степени правосубъектности субъектов Российской Федерации, а также степени организации и функционирования центра и субъектов Федерации как участников федеративных отношений.

 

2.2 Особенности  и проблемы современного российского  федерализма

 

Федерализм в России во многом уникален, ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. Россия – это совокупность наций и многочисленных этносов, а российская национальная самобытность заложена не в имперских традициях прошлого, а в исторически сложившемся межкультурном взаимодействии и в единстве многонационального сообщества народов. Высшая цель национальной политики Российского государства – это создание всем народам благоприятных и гарантированных законами условий равноправного и свободного развития в составе многонационального народа Российской Федерации. Национальная политика вырабатывается на основе тщательного научного анализа и обобщения этнополитической, исторической практики развития наций и национальных отношений.

В теоретической литературе выделяются следующие основные проблемы законодательной базы федеративных отношений в Российской Федерации:

- неработоспособность  многих актов,

- их низкое качество,

- декларативность,

- политическая ангажированность,

- оторванность от  реальной жизни,

- необеспеченность ресурсным  наполнением,

- дефектность с позиции  соответствия Конституции Российской  Федерации,

- рассогласованность  принимаемых актов с действующим  законодательством,

- необходимость их  коррекции в процессе правоприменительной  деятельности,

- нестабильность законодательства,

- частое и спорадическое  изменение законов,

- широкое распространение  фрагментарного, «лоскутного» нормотворчества, при котором в закон вносятся  поправки, по своему объему сопоставимые  с самим законом и меняющие  его смысл и предмет правового  регулирования,

- перегруженность законов  отсылочными нормами, нивелирующими  ключевую характеристику законов  как актов прямого действия.

Отличительной особенностью современного этапа законодательного обеспечения федеративной реформы является централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией Российской Федерации правовая автономия субъектов федерации оказывается фиктивной. Подавляющая часть правового поля по-прежнему остается в юрисдикции федерального центра.

Конституционный Суд Российской Федерации играет в процессе совершенствования законодательства о федерализме одну из ведущих ролей, о чем свидетельствует значительное количество его решений в сфере федеративных отношений.

Как было установлено, федерализм представляет собой не только форму государственного устройства, но и принцип взаимоотношений центра и регионов. Взаимоотношения центра и регионов в последние годы формировались в условиях укрепления вертикали власти и в ХХI в. уже несли на себе отпечаток унитарности. Используемая в Российской Федерации схема разграничения предметов ведения и полномочий характерна для унитарных централизованных государств, и не в полной мере способствует сбалансированности социально-экономического становления России, ведет к явным перекосам в развитии регионов, их отставанию от общих темпов роста. Некоторые ученые видят в этом причину системного кризиса федерализма в России8. Существует мнение о том, что «вредоносной для российской цивилизации является и внедренная в российскую правовую действительность модель федерализма западного происхождения». Она оказалась следствием «федералистской революции» во всем мире: ныне почти 80% всего мирового населения проживает либо в федеративных государствах, население которых составляет более 2 миллиардов человек, либо в децентрализованных государствах с федеральным реструктурированием9. Сложности существуют и в том, что Россия не является национальным государством, это многонациональное государство, а ее республики - субъекты Федерации признаются национальными государствами, несмотря на многонациональный состав их населения10.

Тем не менее, сложно согласиться с тем, что Россия – квазифедерация западного происхождения. Тенденции последних реформ основаны на тезисе о том, что поскольку любое федеративное государство состоит из частей, для него чрезвычайно важно достичь гармонии в отношениях частей и целого. Особенностью России на ее нынешнем этапе развития является то, что ее федерализм переживает переходный период, обретая демократические формы в сложных экономических и политических условиях, и, прежде всего обострения межнациональных отношений. Отсюда некая незавершенность, а иногда и противоречивость норм, определяющих правовой статус Федерации и ее субъектов11. Еще не приняты многие федеральные законы, предусмотренные Конституцией РФ, не сложилась судебная практика по спорам о компетенции, нет отрегулированной вертикали исполнительной власти. Хотя это не говорит о пагубности федерализма, а свидетельствует о необходимости системного подхода к модернизации правового регулирования федерализма в нашем государстве.

 

Глава 2. Основные этапы развития российского федерализма

 

2.1 История становления федерализма до принятия Конституции Российской Федерации

 

Протофедеративные начала территориально-политического устройства наблюдались в России с самых истоков зарождения государственности, обращение к элементам федерализма восходит к общественному устройству Киевской Руси12. В основе древнерусского федерализма лежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России. Федерализм прошлого покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели.

Многие традиции протофедерализма в несколько видоизмененном виде дошли до наших дней и до сих пор определяют лицо современного российского федерализма. Среди них фиксация союзного характера государства в верховном договорном акте (ряде), значительная степень самостоятельности территорий, наличие в договоре положений об их исключительном ведении, установление центром (князем) общих основ организации власти в землях, финансовый и налоговый протофедерализм, наличие органа, представляющего территории, его участие в принятии общегосударственных решений, международная правосубъектность государства в сочетании с гарантией участия его составных частей во внешнеэкономической деятельности, обязательное рассмотрение органом, представляющим территории, вопросов войны и мира.

Тем не менее, федерализм в современном понимании возник значительно позже. Так, Баглай М.В. выделял 3 исторические этапа развития федерализма:

1) создание основ  социалистического федерализма (1918-1936);

2) утверждение фактического  унитаризма в государственном  устройстве России (1937-1985);

3) реформы государственного  устройства перед принятием Конституции 1993 года13.

Большевики, будучи последователями учения К. Маркса о диктатуре пролетариата, видели Россию, прежде всего, унитарным государством. Однако революционные события 1917 года и последовавший за этим распад страны вынудили большевиков несколько сменить ориентиры. Федерализм стал рассматриваться ими как временная мера разрешения национального вопроса. Поэтому федеративный характер Российской республики был установлен в принятой в январе 1918 года Третьим Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая затем вошла в Конституцию РСФСР14, и постановление «О федеративных учреждениях Российской Республики». Съезд провозгласил Россию Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободы союза народов как федерация советских национальных республик. Первый съезд Советов СССР 30 декабря 1922 года провозгласил объединение советских республик в единое союзное государство – Союз Советских Социалистических Республик15.

Ко времени принятия Конституций СССР 1936 года государство стало уже, по существу, унитарным. Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Таким образом, советский федерализм оказался разновидностью унитаризма, поскольку страной руководила КПСС - партия, основанная на жестком подчинении нижестоящих уровней вышестоящим. Ключевыми для всего государственного строительства были принципы руководящей роли КПСС и демократического централизма, плохо совместимые с федерализмом в его современном понимании.

Демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности16. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

Дальнейшее развитие федерализма происходило уже в современной России.

 

2.2 Развитие федерализма в нашей стране в постсоветский период

 

В литературе встречается деление построения современного федерализма на 3 этапа17. Тем не менее, однозначно указать точные исторические рамки довольно сложно. Соглашаясь с тем, что существует три основных периода, необходимо определить их продолжительность:

- первый этап - «парад  суверенитетов» - период с 1990 года  по 1993 год. Федерация характеризуется  крайней нестабильностью, ослаблением  правовых механизмов регуляции  общественных отношений. Многие  субъекты федерации принимают  декларации о суверенитете, присваивают  дополнительные полномочия, не предоставленные  им федеральной Конституцией  и относящиеся к прерогативе  федерального центра, конституции, уставы и законодательство большинства  субъектов федерации этого периода  грубо противоречат федеральному  законодательству. В некоторых субъектах  федерации проходят референдумы  об их государственном суверенитете. В итоге в качестве компромисса  центра и регионов в 1992 г. подписывается  Федеративный договор, которым устанавливался  относительный баланс интересов  в сфере территориальной организации  власти. Этот этап является переходным  от советской государственности  к демократическому федеративному  правовому государству с республиканской  формой правления, от советской  системы к правовым нормам  и институтам Российской Федерации.

- второй этап - период  с 1993 года по 1999 год. Всенародным  голосованием 12 декабря 1993 года принимается  Конституция Российской Федерации. Постепенно происходит выстраивание на ее базе новой системы законодательства. В качестве механизма согласования интересов центра и регионов выступают двух- и трехсторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения. С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов18. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла. Тем не менее, нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохраняется. Усиливалось противостояние между сторонниками конституционного пути дальнейшего развития и приверженцами договорной практики, продолжалась так называемая «суверенизация» отдельных республик - субъектов РФ, все более весомой становилась конфедеративная составляющая в политическом процессе. Совокупность этих двух противоречивых компонентов в политико-правовой сфере государственного развития и позволяет определить этот период как «конституционно-договорный»19. Общее число договоров на момент «расцвета» договорного права составляло более пятидесяти, а соглашений - превысило трехсотенный рубеж. Разграничение предметов ведения и полномочий, их делегирование происходило посредством заключения договоров и соглашений, в которых зачастую игнорировались нормы Конституции России и федерального законодательства. Договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, в них не были закреплены механизмы реализации их норм20. Подобная практика дискредитировала договорный способ разграничения компетенции.

Позднее политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием. С принятием в 1998 году Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной.

- третий этап - формирование  единого, непротиворечивого правового  пространства федерации - период  с 2000 года по настоящее время. Этап характеризуется проведением  административной реформы в целях  также укрепления российской  государственности, формированием  властной вертикали, законодательным  разграничением компетенции властей  и обеспечением правовой базы  российского федерализма21. Началась стабилизация законодательной базы федеративных отношений, вступили в силу ключевые федеральные конституционные и федеральные законы, в частности Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»22 и поправки к нему.

В 2001 году была принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации»23, направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 году программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов.

Также было образовано семь федеральных округов, а законодательство субъектов федерации приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Через институт представителей Президента РФ в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти24. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.  Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

За более чем через десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению.

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

И наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен "водораздел" в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу - определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов.

Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.

И совершенно справедливо отмечает А.Н. Кокотов, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение ученого постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Такой путь возможен, но может повлечь злоупотребления и иные издержки "дележа". И потом: где гарантия, что затем Федерация вновь не захочет себе их вернуть? Прав и А.А. Кондрашев в том, что значительная часть таких полномочий не относится к категории "осуществляемых самостоятельно", поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой автором их законодательной фиксации.

Представляется, что требуются более радикальные меры, а именно - законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Несмотря на то что уже утратила актуальность проблема опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения, напомним, что автором предлагалось законодателю ограничить "опережающее" законодательство ее положением "в исключительных случаях". Среди таких исключительных случаев предлагались "наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения". Такое предложение встретило возражение в литературе. Так, А.А. Кондрашев полагает, что при отказе от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции РФ предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта.

Спорно суждение А.А. Кондрашева о том, что установление условия внесения законопроекта по предметам совместного ведения в Госдуму и непринятие рамочного закона Думой в течение одного года означает давление на федеральную власть. Напротив, это является оптимальной формой взаимодействия законодателей, и отсутствие своевременной реакции федерального законодателя позволяет региональному законодателю оправданно действовать с опережением. Соглашаясь с необходимостью ограничения федерального регулирования по совместным предметам ведения, трудно поддержать идею автора определять формы привлечения органов субъектов РФ для работы над законопроектом по предметам совместного ведения в подзаконном акте - Указе Президента РФ. Представляется, что правовое регулирование таких вопросов должно проводиться на законодательном уровне. И потом, не будет ли определение таких форм привлечения региональных органов давлением на субъекты РФ? Федерация и так достаточно оказывает давление на субъекты, проявляется в различных сферах (избирательное законодательство, назначение губернаторов и т.д.). Поэтому план совместных законодательных мероприятий должен разрабатываться не в одностороннем порядке Центром, а совместно законодателями и не Президентом РФ.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели "остаточная компетенция" распределяется на основе способа децентрализации, по принципу "все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ" (ст. 73).

Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, положение ч. 6 ст. 76 идет вразрез с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо же уточнить положение ст. 4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

Во-вторых, в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта! Но возникает вопрос: кто и каким образом должен отменять такой акт? Имелись ли на практике такие прецеденты? Попытался ответить на данный вопрос Парламент Республики Башкортостан, обратившись с запросом о толковании ст. 76 Конституции РФ в КС РФ, который вынес отказное определение. Не далек от истины А.А. Сергеев, отмечая, что в сегодняшней действительности исключительных полномочий субъектов РФ не существует. Закрепление собственных полномочий по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. И потому нормы ч. 6 ст. 76 Конституции РФ не реализуются.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Непонятно, на каком основании? Ведь Конституция РФ предписывает, что все то, что находится за сферой ст. 71 - 72, остается субъектам РФ! Федерация и здесь "закручивает гайки".

Другой пример, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Тем самым законодательно государственная гражданская служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по прежнему Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ.

Сказанное приводит к выводу о том, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма, превращает его в фикцию.

Другой аспект - это изменение подходов к договорному регулированию в разграничении федеральных и региональных полномочий. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября1999 г. заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики.

Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.

Соглашаясь со второй позицией и в целом с необходимостью усложнения процедуры заключения внутрифедеративных договоров, вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. В литературе можно уже встретить мнения о приоритете утвержденных федеральным законом договоров перед другими федеральными законами.

Представляется, что такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.