Руководитель субъекта рф и его роль в управлении

Содержание

Введение

Общественные преобразования, происшедшие в Российской Федерации в 90-х гг., существенно изменили роль административно-территориальных формирований страны – областей, краев, автономных республик, областей и округов. С принятием Конституции РФ (1993г.) данные административно-территориальные формирования получили статус субъектов федерации, что непосредственно отразилось на их роли в системе национальных федеративных отношений и тех функциях, которые они призваны выполнять в системе государственного управления (регулирования) социально-экономическим развитием страны.

Тема работы «Руководитель  субъекта РФ и его роль в управлении»  является актуальной и требует подробного изучения. В настоящее время в научных публикациях, посвященных российскому федерализму, сложились две четко выраженных точки зрения на возможности конституционных принципов развития субъектов федерации как равноправных элементов системы федеративных отношений и государственного управления социально-экономическим развитием страны.

Первая точка зрения отражает мнение тех ученых, политиков, госслужащих, которые считают, что современная модель российского федерализма не определяет оптимальный механизм распределения предметов ведения и полномочий по их осуществлению между федеральным центром и субъектами федерации. В этой связи делается вывод о необходимости модернизации действующей Конституции и особенно той ее части, где определяются полномочия субъектов федерации в области управления социально-экономическим развитием своих территорий¹.

Основным выводом работ, формирующих вторую точку зрения, является признание действующей конституционной модели федеративных отношений в качестве фундаментальной основы для их развития и совершенствования. Представляется, что вторая точка зрения на возможности современной модели российского федерализма является наиболее приемлемой для постепенного перехода РФ к такому управлению федеративными отношениями, которое бы координировало и стимулировало социально-экономическое развитие субъектов в соответствии с принятой федеральным центром национальной стратегией развития.

В Конституции Российской Федерации закрепляется и последовательно проводится ключевой принцип равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой. Содержание этого принципа раскрывается через следующие положения Конституции. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ст. 5). Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта (ст. 65).

Конституции республик  и уставы краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов имеют равную юридическую силу и, следовательно, все они подлежат одинаковой государственно-правовой защите. Разграничение вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ст. 72).

Цель данной работы – анализ роли руководителя в управлении субъекта РФ. Объект – руководитель субъекта РФ. Предмет – муниципальное управление субъектов в государственном управлении РФ. Задачи: дать характеристику и изучить государственное управление субъекта федерации; рассмотреть, изучить или провести анализ особенностей статуса и полномочий руководителя субъектов РФ; рассмотреть, изучить или провести анализ особенностей статуса и полномочий глав администрации субъекта РФ и роль в управлении; рассмотреть законодательные органы субъектов Федерации и их роль в управлении, правительства в субъектах Федерации и роль в управлении; рассмотреть, изучить или провести анализ особенностей статуса и полномочий статус и полномочия руководителя на примере Московской области; рассмотреть законодательные органы Москвы и Московской области  и их роль в управлении. Методы достижения поставленных цели и задач: изучение и анализ федеральных законов, законодательных актов, указов и др. правовых источников, а также научной литературы.

Практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что оно может быть использовано для решения практических проблем и модернизации управления в современных условиях. При написании настоящего исследования был использован ряд разнообразных источников: федеральных законов, законодательных актов, указов и др. правовых источников, научная и справочная литература, печатные публикации.

Среди них особо важное место занимают работы Васильева А.А., Чиркина В.Е., Ишекова К.А., а также статьи из журналов «Конституционное и муниципальное право», «Журнал российского права».

Курсовая работа состоит  из введения, трёх глав, заключения и  библиографического списка использованной литературы. Общий объём - 36 страниц машинописного текста.

1 Государственное управление субъекта федерации

Федеративные государства (они составляют около 1/8 государств мира, в их числе Россия) состоят из субъектов федерации. В России существует шесть разновидностей субъектов: республики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В отличие от несубъектов (например, союзных территорий в Индии), административно-территориальных единиц (воеводств в Польше или провинции в Китае), муниципальных образований (сел, городов и др.) субъекты Федерации в России, как считается, обладают собственной государственной властью. У них имеются законодательные органы (местные парламенты - законодательные собрания), главы администрации субъекта (обычно губернаторы, но иногда они называются президентами, в том числе в республиках в субъектах федерации). Иногда имеются свои правительства (в землях Германии, в некоторых субъектах РФ), верховные суды (США), конституционные или уставные суды (в субъектах РФ).

В конституциях различных федераций  по-разному разграничиваются полномочия (сферы управления) федерации и субъектов. Иногда перечисляются только предметы исключительного ведения федерации, а в остальных сферах могут законодательствовать субъекты федерации, иногда (например, в Индии) перечисляются три сферы: исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительные полномочия субъектов. Возможны и иные варианты².

С разграничением предметов ведения  и полномочий связан тот или иной объем полномочий субъекта федерации, собственная управленческая сфера его деятельности. В федеративных государствах проблема соотношения федерального и «субъектного» государственного управления нередко стоит весьма остро и порождает существенные противоречия. Связано это прежде всего с концепцией «двойственности» государственной власти, принятой и в законодательстве России (государственная власть федерации распространяется на территории ее субъектов, а в субъекте федерации есть также своя государственная власть субъекта федерации в его пределах), а также со сложностями разграничения предметов ведения, особенно с существованием совместных предметов ведения, где «свою» государственную власть используют и федерация, и ее субъекты. Эти сложности преодолеваются в результате использования принципов единства государственной власти в федерации, верховенства государственной власти федерации, верховенства федерального права и признания государственного суверенитета только за федерацией.

Отсутствие государственного суверенитета у субъектов РФ не означает, что на их территории действует только управление Федерации. В субъекте РФ имеются три вида управления, которые предметно разделены.

С одной стороны, на территории субъекта РФ федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъектов не вправе вмешиваться). Федеральные органы осуществляют такое управление на территории субъекта РФ либо на основе общего регулирования (издание законов, указов президента, постановлений правительства, действующих на всей территории Федерации и, следовательно, в каждом ее субъекте), либо путем отраслевого управления созданных на местах территориальных федеральных органов и деятельности федеральной государственной службы (федеральных служащих)³.

С другой стороны, субъект РФ осуществляет государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной Конституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией ведения (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы Федерации и федеральные государственные служащие, они имеют приоритет). Наконец, существует местное самоуправление в пределах каждого отдельно взятого муниципального образования.

Государственное управление субъекта ограничено его территорией и кругом полномочий. К его собственным полномочиям отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов. Это так называемые остаточные полномочия, которые обычно не имеют принципиального значения для государства⁴.

Муниципальное управление на территории субъекта РФ имеет собственную сферу деятельности. Его общие принципы установлены Федерацией (федеральным законом), а более конкретно оно регулируется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Управление, реализуемое  субъектом, как говорилось выше, предполагает создание необходимых органов. В субъекте федерации имеется свой законодательный орган (чаще всего однопалатный, но в России, например, некоторые субъекты имеют двухпалатные законодательные органы). Функции исполнительной власти осуществляет глава администрации субъекта (губернатор и др.) или правительство.

Иногда одновременно существуют глава администрации и правительство (это имеет место и в некоторых субъектах РФ), причем глава администрации может возглавлять правительство в качестве его главы, а может существовать и отдельная должность премьер-министра (в некоторых республиках в составе Российской Федерации).

Глава администрации  субъекта федерации иногда избирается гражданами (в США), по в Индии, Пакистане назначается президентом.

В России в соответствии с Законом 2004г. установлен следующий порядок: глава администрации избирается законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатуру на эту должность законодательному собранию представляет только Президент РФ. В субъектах некоторых федераций граждане избирают непосредственно также отдельных должностных лиц (например, казначея в некоторых штатах США).

В этом случае они пользуются определенной независимостью от губернатора.

Чаще всего субъекты федерации своей особой системы судов не имеют. Суды общей юрисдикции обычно являются федеральными судами. В России судами субъектов РФ являются лишь конституционные (в республиках) и уставные суды (в других субъектах), а также мировые судьи. В США штаты имеют свою судебную систему, своп суды общей юрисдикции во главе с верховным судом штата⁵.

Один из сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее пределов. Субъект федерации обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает «куски» федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального управления. Это порождает, с одной стороны, проблему уточнения полномочий, новых разграничений, а с другой - необходимость двухуровневой и трехуровневой координации федерации, ее субъектов и муниципальных образований. С этой целью в России принято законодательство о разграничении полномочий трех уровней управления (федерального, «субъектного», муниципального), законодательство о внутреннем разграничении полномочий в предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также заключены внутригосударственные договоры о распределении тех или иных вопросов внутри совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Имеются трехсторонние договоры: Федерации, более крупного субъекта РФ и небольшого автономного округа, который, тоже являясь по Конституции РФ «равноправным» субъектом РФ, входит в другой, более крупный субъект (например, Корякский автономный округ входит в Камчатскую область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - в Иркутскую область). В некоторых договорах отдельные совместные предметы ведения целиком передавались Федерации или субъекту, что нарушает Конституцию РФ. В настоящее время между Российской Федерацией и многими ее субъектами подписаны соглашения о прекращении действия таких договоров, но некоторые субъекты РФ не отказываются от них и даже закрепляют в своих конституциях положение, что такие договоры являются одной из основ отношений Федерации и ее субъекта.

Федерация вправе вмешиваться в управление субъекта, используя право федерального принуждения в установленных конституцией или федеральным законом случаях. Формы федерального принуждения в России (роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ, временное финансовое управление в субъекте РФ и др.; все они могут быть использованы только после решения суда, установившего факт нарушения Конституции РФ или федеральных законов). Кроме случаев введения чрезвычайного положения при массовых беспорядках эти формы не использовались, но в 2005г. Президент РФ впервые отстранил от должности одного из губернаторов за ненадлежащее исполнение своих обязанностей⁶.

2 Статус и полномочия руководителя субъектов РФ

2.1 Глава администрации субъекта РФ и его роль в управлении

Поскольку, как считается, субъекты РФ обладают государственной  властью, в соответствии с их конституциями (в республиках) и уставами (в других субъектах РФ) учреждены должности, являющиеся в известной мере аналогами Президента РФ, но на уровне субъектов РФ и, следовательно, не имеющие многих полномочий, подобных полномочиям Президента РФ. Это - главы администрации субъектов РФ (в дальнейшем - главы субъектов РФ) - президенты республик в составе РФ, губернаторы (в большинстве субъектов РФ - краях, областях, автономных округах и др.), мэр в г.Москве. В единичных случаях многие обязанности главы субъекта РФ выполняет глава его правительства, и отдельной должности главы субъекта РФ нет (например, в Карелии). В Дагестане существует коллегиальный глава субъекта РФ - Государственный совет (принята поправка к Конституции Дагестана о введении единоличного главы Дагестана - Президента с 2006г.). В других субъектах РФ имеются должности главы государства и главы правительства (при этом они наделены соответствующей компетенцией). Чаще всего, однако, глава субъекта РФ возглавляет местное правительство.

До принятия Федерального закона 2004г. (он внес поправки в ранее изданные федеральные законы) глава субъекта РФ избирался непосредственно его населением (избирателями). Теперь, как говорилось выше, он наделяется полномочиями в результате избрания законодательным собранием субъекта РФ, но кандидатура для такого избрания представляется только Президентом РФ⁷. В Северной Осетин-Алании с 2006г. термин «президент республики» заменяется термином «глава республики».

Глава субъекта РФ (особенно после принятия Федерального закона 2004г.) часть единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов глава субъекта РФ должен действовать в соответствии с политикой Президента и Правительства РФ. В пределах предметов ведения субъекта РФ глава субъекта РФ действует по своему усмотрению, но это не должно противоречить Конституции РФ, общей политике Федерации.

Конституция РФ не содержит положений, регулирующих права и обязанности глав субъектов РФ, они определяются их конституциями и уставами. Несмотря на некоторые различия (есть президенты, а есть губернаторы) статус глав субъектов Федерации определен в целом однотипно. Поскольку основные права человека и гражданина субъектом РФ не регулируются (это - сфера полномочий Федерации), то в этой области глава субъекта РФ принимает меры по защите этих прав, обеспечению законности, защите прав и свобод лиц, находящихся на территории субъекта РФ⁸. Он представляет Президенту РФ предложения о помиловании осужденных лиц (после заключения состоящей при нем комиссии по помилованию), может награждать граждан РФ знаками отличия субъекта РФ (если такие знаки установлены). Иногда присваивают звание почетного гражданина определенного города, но не субъекта РФ. Поскольку с 2002г. республики в составе РФ не имеют собственного гражданства (другие субъекты РФ его не имели и раньше); условно звучит и словосочетание «почетное гражданство города», ибо города не имеют своего гражданства.

В сфере федеративных отношений глава субъекта РФ назначает и отзывает представителей субъекта РФ при Правительстве РФ, поддерживает межрегиональные отношения с другими субъектами РФ, иногда назначает своих представителей в другие субъекты РФ для координации экономических и культурных связи, заключает соглашения с другими субъектами РФ в области экономики, культуры и др. (но не политического характера). Глава государства совместно с законодательным собранием и по соглашению с соседним субъектом РФ инициирует вопрос об изменении административных границ субъекта РФ.

Отношения главы субъекта РФ с законодательным собранием субъекта РФ строятся во многом аналогично отношениям соответствующих федеральных органов. Глава субъекта РФ наделен правом законодательной инициативы (некоторые законопроекты, например, законопроект о годовом бюджете субъекта РФ, по общему правилу может предлагать только он), имеет право вето по отношению к законам, принятым законодательным собранием (вето преодолевается вторичным принятием закона 2/3 голосов установленной численности законодательного собрания)⁹. Факты применения вето имели место редко, в том числе потому, что иногда законодательный орган зависит от: губернатора, главы субъекта РФ. Вето применялось в г.Санкт-Петербурге, в Башкирии по статистике вето подверглось приблизительно 3,4% законов.

Иногда глава субъекта РФ пользуется нравом роспуска законодательного собрания (например, в Калмыкии). В тех субъектах РФ, где есть коллегиальный исполнительный орган - правительство, глава субъекта РФ назначает премьер-министра, а иногда и ведущих министров (обычно министра финансов) по согласованию с законодательным органом. Законодательный орган может вынести вотум недоверия местному правительству, но он не вправе увольнять в отставку главу субъекта РФ. Законодательный орган может обратиться к главе субъекта РФ с предложением отменить или изменить какой-то изданный им правовой акт, но само законодательное собрание такой акт отменить не может (оно должно обращаться в суд). Законодательное собрание субъекта РФ вправе приглашать главу субъекта РФ на свое заседание и заслушать его по вопросам бюджета, целевых программ, плана социально-экономического развития субъекта РФ, но применять обязывающих решений в отношении главы субъекта РФ оно не может.

В сфере исполнительной деятельности глава субъекта РФ вправе назначать и увольнять министров правительства субъекта РФ (если в данном субъекте РФ существует свое правительство, а оно есть во многих субъектах РФ), может назначать и увольнять начальников департаментов, управлений и др. (если правительства нет), других должностных лиц субъекта РФ, назначать своих представителей в административно-территориальные единицы, муниципальные образования субъекта РФ (это практикуется часто). Глава субъекта РФ издает правовые акты (в том числе нормативные), действующие на территории данного субъекта РФ.

В сфере отношений  с судебной властью главы многих субъектов РФ предлагают законодательному собранию кандидатуры на должность мировых судей (мировые судьи могут также избираться гражданами, но это не практикуется). С ними проводятся консультации при назначении на должность в некоторых территориальных федеральных органах в данном субъекте. Глава субъекта РФ предлагает законодательному собранию кандидатуры на должности членов конституционного (в республиках в составе РФ), уставного суда (в других субъектах РФ) там, где такие суды созданы (они действуют в 15 из 89 субъектов РФ). Он вправе обращаться в конституционный (уставной) суд по вопросам соответствия нормативных правовых актов конституции субъекта РФ (уставу)¹⁰.

Особую группу полномочий главы субъекта РФ составляет контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления. Если суд установит противоправность в издаваемых мэрами (другими главами муниципальных образований) нормативных актах, а органы исполнительной власти муниципальных образований не отменяют и не изменяют такие акты, глава субъекта РФ вправе отрешить должностных лиц от должности.

Деятельность главы  субъекта РФ связана с охраной общественного порядка, борьбой с преступлениями, другими правонарушениями. Во время стихийных бедствий (крупных лесных пожаров и др.) главы субъектов РФ часто объявляют чрезвычайную ситуацию (чрезвычайное положение, в результате чего могут быть ограничены некоторые права граждан, они вводить не вправе) и организуют население на борьбу со стихийными бедствиями и преодоление их последствий. В этом им помогают территориальные органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое на местах имеет свои отряды.

Глава субъекта РФ имеет  определенные должностные ограничения, обязанности и несет ответственность. Он не вправе быть членом какого-либо представительного органа государственной власти или местного самоуправления, не может заниматься предпринимательской деятельностью (акции может иметь, правда, они, по идее, должны передаваться в доверительное управление другим лицам, объединениям), другой оплачиваемой работой (кроме научной, преподавательской, творческой), не вправе входить в руководящие органы коммерческих и иных объединений (членом партии быть может, и на практике большинство губернаторов члены партии «Единая Россия»). Он обязан подписать закон, если его вето преодолено, назначить дату референдума субъекта РФ (если собраны необходимые подписи избирателей), представить проект бюджета субъекта РФ законодательному органу, отчитаться о его исполнении перед ним (это может сделать также председатель местного правительства, если оно есть), должен соблюдать установленные законом сроки для тех или иных действий в качестве главы субъекта РФ¹¹.

Глава субъекта РФ несет  ответственность за свои действия в качестве должностного лица (он может нести уголовную и гражданскую ответственность также как рядовой гражданин). В разных субъектах РФ установлены неодинаковые формы ответственности.

В некоторых из них (Ивановская, Калужская области, Красноярский край) законодательное собрание может назначить референдум по вопросу о недоверии губернатору¹², иногда полномочия губернатора могут быть временно приостановлены в соответствии с особым законом субъекта РФ (Омская область). В 2005г. впервые в Воронежской области зарегистрирована инициативная группа для организации референдума о недоверии губернатору.

Глава субъекта РФ может  сам досрочно уйти в отставку, а  может быть освобожден от должности законодательным собранием, если из-за состояния здоровья не в состоянии, выполнять свои полномочия.

Глава субъекта РФ может быть отрешен от должности Президентом РФ за издание нормативного правового акта, противоречащего федеральным Конституции и законам, признанным противоправным судом, после неисполнения предупреждений Президента РФ о необходимости отменить или исправить такой акт, а также в результате утраты доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.__

2.2 Роль законодательных органов субъектов Федерации в управлении

Законодательные органы субъектов РФ называются по-разному: Дума (областная и др.), Государственный совет, Совет, курултай, хурал и др. В литературе их обобщенно называют законодательными собраниями, местными парламентами.

В подавляющем большинстве субъектов  РФ законодательные органы однопалатные (двухпалатные имеются не только в отдельных республиках в составе РФ, например в Кабардино-Балкарии, в Республике Саха (Якутия), в Свердловской области). После принятия Федерального закона 2002г. однопалатные законодательные собрания и нижние палаты двухпалатных органов избираются по единой системе: половина по единому многомандатному округу субъекта РФ, половина - по многомандатным округам (например, согласно закону г.Москвы 2001г. в столице это соотношение таково: 20 и 15 депутатов из общего числа 35). Верхние пататы формируются, как правило, с учетом представительства от административно-территориальных единиц (муниципальных образований), Численность депутатов в законодательных органах субъектов РФ колеблется от 18 (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) до 100 (Татарстан)¹³. Следует иметь в виду, что количественные данные очень часто изменяются.

Там, где существуют верхние палаты, они работают на непостоянной основе: их депутаты могут совмещать депутатскую  деятельность с другой оплачиваемой работой. В нижних палатах это  запрещено, их депутаты работают на профессиональной постоянной основе. Если в законодательных собраниях возникают противоречия между палатами по поводу принятия законов, то они разрешаются на тех же началах, что в Федеральном Собрании: создается согласительная комиссия, вето верхней палаты может быть преодолено 2/3 голосов установленного состава нижней палаты.

Выдвижение кандидатов на выборах в законодательные  собрания субъектов РФ, как и в Государственную Думу, осуществляется гражданами (возможно самовыдвижение) и политическими партиями, партийными блоками (ранее в таких блоках наряду с общественными организациями должна была быть хотя бы одна партия, теперь блок должен состоять только из партий). В среднем на выборах по одномандатным округам баллотируются четыре-пять кандидатов. Конкурирующих партийных списков в едином округе гораздо меньше, чем на выборах Государственной Думы. Для регистрации кандидатов обычно устанавливается процентный показатель сбора подписей избирателей (в разных субъектах РФ от 3 до 10% от общего числа зарегистрированных избирателей). Выборы признаются состоявшимися, если в них участвовало не менее 20% зарегистрированных избирателей (на выборах в Государственную Думу необходимо не менее 25%).

Полномочия законодательных  собраний субъектов РФ во многом аналогичны полномочиям Федерального Собрания РФ, но они осуществляются в пределах субъекта РФ (территориальный предел).

Существует также предел, обусловленный  характером предметов ведения субъекта РФ. Законодательные собрания субъектов  РФ не имеют полномочий, связанных с государственным суверенитетом РФ, с регулированием основных прав человека и гражданина, правового положения национальностей, созданием экономического пространства (денежная система и др.), с управлением железнодорожным транспортом, связью и т.д., словом, всех тех полномочий, которые относятся к предметам исключительного ведения РФ¹⁴.

Законодательные собрания субъектов  РФ не вправе заниматься внешнеполитическими отношениями, хотя с ведома МИД России субъекты РФ могут заключать соглашения с другими странами, субъектами федераций, регионами других стран в области экономики и культуры. Они участвуют в обсуждении проектов международных договоров РФ, если эти проекты затрагивают их интересы.

Законодательные собрания вправе также  принимать законы по предметам совместного ведения, если вопрос не урегулирован Федерацией. Кроме того, они имеют дополнительные полномочия в сфере законодательства по «остаточным» предметам ведения (остающимся за пределами исключительных полномочий Федерации и совместных полномочий), а именно: принятие и изменение их основных законов (конституций республик в составе Российской Федерации, уставов других субъектов РФ), формирование органов субъектов РФ, предусмотренных его основным законом, разработка и принятие мер в сфере экономического, социального, культурного развития (например, установление местных налогов в пределах, разрешенных НК РФ, детальное регулирование своими законами местного самоуправления. Они издают законодательные акты, связанные с этническими, бытовыми условиями населения субъекта РФ, с местной культурой и т.д.)¹⁵.