Рыбное хозяйство России
3
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение…………………………………………………………
1. Рыбное хозяйство России и организационно-правовые
аспекты его функционирования………………………………….
2. Уголовно-правовая характеристика преступлений,
посягающих на ихтиофауну:
- незаконная добыча водных животных……………………...11
- нарушение правил охраны рыбных запасов……………….18
3. Правовые проблемы охраны ихтиофауны…………………...23
Заключение……………………………………………………
Список нормативного материала
и использованной литературы……………………………………………29
Введение
Россия богата рыбными ресурсами. Рыбоводство и рыболовство являются важнейшим фактором продовольственной безопасности нашей страны. Однако в условиях переходной экономики рыбное хозяйство находится в стадии упадка: уловы во внутренних водоемах страны сократились почти в два раза, производственный потенциал прудового хозяйства используется менее чем наполовину.
В условиях несовершенного правового регулирования рыбное хозяйство интенсивно криминализируется, печально известна так называемая «рыбная мафия», бороться с которой нередко предлагают путем ужесточения административной и уголовной ответственности. Но важно, чтобы к этой ответственности виновных реально привлекали. Вряд ли низкооплачиваемые инспекторы в должной мере справляются с этим. В прошедшие 90-е годы на водных объектах росло неповиновение требованиям государственных инспекторов, участились случаи обстрела судов и помещений рыбоохраны. Так, например, в 1996 г. среди экологических преступлений незаконное занятие водными промыслами составляло значительную часть. Только в указанном году было выявлено 164 тыс. нарушений рыбоохранного законодательства, из них 143 тыс. связано с незаконным выловом рыбы. Причем 40% всех правонарушений было выявлено с участием общественности. Наложены штрафы, предъявлены иски, конфискованы орудия лова и продукция на сумму 16 млрд руб. и 2 млн долл. (с иностранцев). Существенным изъяном в работе органов рыбоохраны является слабость предварительного надзора. Нередко органы рыбоохраны уделяют большее внимание взысканию компенсаций за вред, чем работе по предотвращению и пресечению нанесения самого вреда рыбному хозяйству.
В представленной работе будут рассмотрены основные проблемы уголовно-правовой ответственности за преступления, посягающие на ихтиофауну. Для полного понимания необходимости и актуальности существования такого вида ответственности в первом разделе работы даны основные понятия рыбного хозяйства России и проблемы его существования на сегодняшний день. Третий раздел работы посвящен основным проблемам правового регулирования рыбохозяйственных отношений внутри Российской Федерации и проблемам законодательного регулирования уголовной ответственности за преступления в этой сфере.
Актуальность же и практическая значимость темы работы обусловлены тем, что сегодня незаконный промысел рыбы и иных водных животных и растений является серьезным криминогенным фактором в нашем государстве.
1. Рыбное хозяйство России и организационно-
правовые аспекты его функционирования.
Являясь водопользователем, рыбное хозяйство представляет самые жесткие требования к качественному и количественному состоянию вод. Нынешнее состояние водного фонда, востребованного этой отраслью хозяйства, оставляет желать лучшего. Как отмечают специалисты, разрушение экосистем внутренних вод бывшего СССР началось с масштабного строительства плотин на крупных равнинных реках. Затем к нему добавилось строительство мелиоративных гидроузлов и нерациональное водопользование, выразившееся в безвозвратном заборе огромного количества воды. Возросшее водопотребление означало прогон водных потоков через насосы, каналы и прочие устройства, не имеющие надежных средств рыбозащиты. Даже к середине 90-х гг. ХХ века из 33 тыс. крупных водозаборов, использующих воду рыбохозяйственных водоемов, только 23 тыс. имели простейшие и специальные рыбозащитные устройства. Это приводило к гибели десятков и сотен миллиардов штук молоди рыб. От загрязнения и засорения деградировали и биопродуктивные полуморские экосистемы: всевозможные заливы, мелководья, дельты, озера лиманного происхождения[1].
Важное значение для рыбного хозяйства имело строительство водохранилищ. В СССР было сооружено около 1 тыс. водохранилищ общей площадью 12 млн га, емкостью 1,1 тыс. км3. Среди них было 220 крупных «рукотворных морей» энергетического и ирригационного назначения. Волжско-Камский бассейн превратился в «Волгохранилище», его судьбу разделил и ряд других крупных рек. Искусственные водные объекты имеют слабые механизмы самоочищения и водообмена, они «цветут» и становятся накопителями загрязняющих веществ. В эти искусственные водоемы вселилась неприхотливая мелкая рыба.
Создание искусственных водных путей имело в первую очередь цель: решить транспортные и энергетические задачи, которым оказалась подчинена рыбохозяйственная деятельность. В то же время строительство водохранилища имеет и рыбохозяйственные задачи. Наряду со строительством водоема необходимо построить рыбоводные заводы, чтобы с самого начала заполнения котловины осуществить ее зарыбление. Многочисленные водохранилища советских времен при всех обещаниях в целом имели небольшую рыбопродуктивность[2]. Одной из причин низкой продуктивности этих рукотворных водоемов были противоречивые требования к функционированию водохранилищ, что особенно касалось Волжско-Камского бассейна. С одной стороны, требовался довольно высокий уровень воды, а с другой - следовало специальным попуском обводнять нерестилища вниз по течению реки. В ряде водохранилищ при сработке уровня в зимний период на мелководьях наблюдается замор рыбы, вызванный нехваткой кислорода[3].
Кроме того, из-за пренебрежения к природоохранным требованиям так называемые «малые реки» (а это подавляющее большинство российских рек) превращены в сточные канавы. В ряде областей они нормально использовались рыболовами лишь в довоенное время.
«В результате ресурсная база рыбного хозяйства до сих пор находится в стадии депрессии и деградации, сократились абсолютные размеры добычи, катастрофически ухудшился видовой состав уловов (замена ценных промысловых объектов малоценными или не имеющими промыслового значения). При этом поиск путей решения проблем рыбного хозяйства осложняется свойственной для водных биоресурсов подвижностью во времени и пространстве, трудностью достоверного прогнозирования их запасов и определения рациональной доли их изъятия без ущерба для воспроизводства»[4]. Возродить рыбные запасы пытались с помощью строительства рыбозаводов, искусственных нерестилищ, но немаловажное значение имеет и оздоровление состояния малых рек.
Переход к рыночной экономике означал отмену дотаций и преференций рыбному хозяйству. Произошли существенные изменения в законодательстве о рыбных ресурсах. Они выразились в укоренении договорных начал и в пока еще непоследовательной реализации принципов платности водопользования. Промышленное рыболовство и рыбоводство (кроме товарного рыборазведения) стало лицензируемой предпринимательской деятельностью. Лицензирование осуществлялось Государственным комитетом РФ по рыболовству или его бассейновыми управлениями по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства. В случае невыполнения лицензиатом условий действия лицензии или распоряжений государственных органов лицензия аннулируется. Названные органы осуществляют также контроль за наличием лицензии, условиями выдачи и действием лицензии. Согласно региональному законодательству лицензированию подлежат как рыболовный бизнес, так и отчасти спортивное и любительское рыболовство. Кроме того, при любительском и спортивном рыболовстве следует подписывать договоры с органами рыбоохраны.
Рыболовство ведется на основе ежегодного определения общего допустимого объема улова водных биологических ресурсов внутренних вод, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Постановления Правительства РФ утверждают распределение квот вылова водных биоресурсов, и уже после этого производится оформление разрешений российским и иностранным лицам на извлечение этих ресурсов в промышленных, рыбоводных и прочих целях. Квотирование происходит по субъектам Федерации, с которыми по этому вопросу одно время практиковали заключение специальных договоров, ныне не действующих. Российское рыбное ведомство заключало договоры «О координации и совместной деятельности по вопросам государственного управления рыбным хозяйством», четко регламентирующие права и обязанности каждой из сторон. Подобные соглашения были заключены с администрациями Мурманской, Астраханской, Калининградской, Сахалинской, Камчатской областей, Приморского края, Корякской автономной области, Правительством Республики Карелия[5].
Федеральные законы «О животном мире»[6], «О континентальном шельфе Российской Федерации»[7], «Об исключительной экономической зоне»[8], «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[9] утверждают платность пользования водными биологическими ресурсами и допускают конкурсную основу подобного природопользования. Упомянутая платность использования водных биоресурсов должна, как и платность водопользования, быть финансовым способом обеспечения охраны и восстановления ресурсов ихтиофауны.
Проблема же обеспечения экологической безопасности является одной из глобальных проблем, стоящих перед человечеством в двадцать первом столетии. Сложилась ситуация, когда человечество стало общеземной силой, способной разрушить среду своего обитания или сделать ее непригодной для собственной жизни. Реальная угроза экологического кризиса в мировом масштабе в определенной степени активизировала природоохранную деятельность во многих странах мира, в том числе в Российской Федерации. Немалую роль в этом сыграл Указ Президента РФ от 29 сентября 1999 г. № 1317, в котором одним из приоритетных направлений названо обеспечение экологической безопасности России Правительством РФ 31 августа 2002 г. одобрена экологическая доктрина Российской Федерации, разработанная Министерством природных ресурсов с участием органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов. Разработчики этого документа констатируют, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации.
В числе основных факторов деградации природной среды Российской Федерации названы и такие, как:
а) резкое ослабление управленческих и прежде всего контрольных функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;
б) высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов. Поэтому в доктрине предусмотрено в качестве одной из основных задач государственной политики в обеспечении устойчивого природопользования - предотвращение и пресечение всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства, и их незаконного оборота.
Для решения поставленной задачи экономической доктриной предусмотрено:
укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды;
совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и/или осуществления экологически опасных видов деятельности;
совешенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости.
Включение подобной задачи в экологическую доктрину - важнейший документ, имеющий даже не государственное, а транснациональное значение, вполне обоснованно. Браконьерство в его первоначальном смысле для сегодняшней ситуации хищнического уничтожения когда-то богатейших запасов рыбы и иных видов животных и растений - это архаизм[10]. Оно качественно изменилось, превратившись в опасную составную часть организованной преступности, причем не только экологического, но и экономического, и насильственного характера.
Кроме того, незаконный промысел рыбы и иных водных животных и растений является серьезным криминогенным фактором. Браконьеры всегда отличались жестокостью, агрессивностью, беспощадно расправляясь с теми, кто стоял на их пути. Жертвами становились работники рыбоохраны, сотрудники милиции, представители общественных экологических организаций. По данным МВД РФ, за 2003 год зарегистрировано 6177 правонарушений, из них по 5713 фактам возбуждены уголовные дела. Кроме того, в процессе проведения операции у преступников изъято 436 единиц огнестрельного оружия и 4 тысячи патронов к ним; 26,5 килограммов наркотиков.
Незаконная добыча рыбы в целом составляет 71% от всех преступлений, совершаемых в сфере охраны рыбных запасов, причем с ярко выраженной тенденцией к росту основных показателей. Например, по одной из областей РФ в 2000 году было зарегистрировано 1116 преступлений, а в 2002 году их количество увеличилось вдвое, а число лиц, привлеченных к уголовной ответственности, возросло на 35%. Следует подчеркнуть, что спектр преступных посягательств достаточно широк - от простого браконьерства до изощренных крупномасштабных махинаций, причиняющих значительный ущерб экономике области.
2. Уголовно-правовая характеристика
преступлений, посягающих на ихтиофауну.
Незаконная добыча рыбы
(и других водных животных).
Уголовная ответственность за незаконную добычу рыбы (морского зверя и иных водных животных или промысловых морских растений) предусмотрена ст. 256 Уголовного кодекса Российской Федерации[11].
Ответственность за незаконную добычу рыбы и водных животных предусматривалась и Уголовным кодексом 1960 г. Однако ст. 160 этого Кодекса (незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами) была сформулирована аналогично ст. 85 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, что создавало определенные трудности при разграничении уголовно наказуемых деяний и административных правонарушений. На практике при большом количестве уголовно наказуемого браконьерства уголовные дела возбуждались крайне редко, предпочтение отдавалось более упрощенной процедуре наложения административного взыскания.
В Уголовном кодексе 1996 г. детально охарактеризованы признаки основного состава преступления, что позволяет четко разграничивать преступление, предусмотренное ст. 256, и соответствующее административное правонарушение. Законодатель дополнил данную статью новыми квалифицирующими признаками.
Опасность данного преступления заключается в угрозе сохранности, рациональному использованию и воспроизводству животного и растительного мира - неотъемлемых компонентов окружающей природной среды. Это преступление является наиболее распространенным среди всех посягательств на окружающую природную среду.
Высокая степень общественной опасности названного вида правонарушения отмечается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения законодательства об ответственности за экологические правонарушения»[12], поскольку «объектом этих посягательств являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал».
Данное преступление посягает на экологическую безопасность основного компонента окружающей природной среды - животный и растительный мир. Федеральный закон «О животном мире» определяет животный мир как единый объект окружающей среды, объединяющий все живые организмы - от низших форм до высших, находящихся в состоянии естественной свободы.
Предмет преступления разнообразен. Это:
различные виды рыб;
морские звери - животные, средой обитания которых является море (с возможным использованием побережья), т.е. моржи, тюлени, морские львы, дельфины и пр.;
иные водные животные - пресноводные звери (например, байкальский тюлень) и водные беспозвоночные (раки, крабы, различные моллюски, морские звезды и пр.);
водные растения - дикорастущая растительность, средой обитания и жизнедеятельности которой являются пресноводные или морские воды (например, ламинария - род бурых водорослей)[13].
С объективной стороны преступление, предусмотренное ст. 256 УК РФ, совершается путем незаконной добычи перечисленных выше компонентов окружающей среды.
Добыча предполагает извлечение из водной среды рыб, водных животных, растений. Без законного на то основания такая добыча является незаконной. Незаконной признается добыча, осуществляемая в недозволенных местах, недозволенными орудиями, способами или приемами.
Добычей без разрешения признается добыча без надлежащего разрешения, с просроченным разрешением, с разрешением, выданным не тем лицам, которые производят добычу, сверх количества, указанного в разрешении и пр.
Запретное для добычи время устанавливается правилами рыболовства и промысла применительно к конкретным водоемам, породам рыб и водным животным.
Добычей в недозволенных местах является такая добыча, которая осуществляется либо в местах, не разрешенных в течение всего года (например, в местах ближе 500 м от плотин и шлюзов), либо в течение определенного времени (например, в период линьки и вынашивания икры раком).
Добычей недозволенными орудиями, средствами и приемами признается такая добыча, которая представляет повышенную опасность для сохранности водных ресурсов (например, использование острог и других колющих орудий лова, одновременный замет неводов с противоположных берегов).
Перечисленные варианты незаконной добычи рыбы, водных животных и растений влекут за собой административную ответственность.
Уголовная ответственность предусмотрена за незаконную добычу в тех случаях, когда согласно ч. 1 ст. 256 УК РФ она:
причинила крупный ущерб;
велась с применением самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления указанных водных животных и растений;
велась в местах нереста или миграционных путей к ним;
велась на территории заповедника, заказника либо в зоне чрезвычайной экологической ситуации или зоне экологического бедствия.
Диспозиция ст. 256 УК РФ является бланкетной, поэтому вопрос об уголовной ответственности за незаконную добычу водных животных и растений решается с учетом положений законодательных и иных актов (например, Федерального закона «Об охране окружающей среды»[14]; Федерального закона «О животном мире»; Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР; Типовых правил любительского и спортивного рыболовства, утвержденных 13 апреля 1983[15]).
Лицензии на добычу рыб, водных животных и растений выдаются управомоченными на то органами Российской Федерации или соответствующими органами субъектов Федерации. Последние могут устанавливать самостоятельные правила добычи на основании федеральных нормативных актов и типовых правил о любительском и спортивном рыболовстве. Незаконная добыча водных животных и растений является уголовно наказуемым деянием при наличии крупного ущерба. При решении вопроса о том, является ли ущерб крупным, нужно учитывать количество добытого, поврежденного или уничтоженного, распространенность животных, их отнесение к специальным категориям, например к редким и исчезающим видам, экологическую ценность, значимость для конкретного места обитания, а также иные обстоятельства содеянного (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 4).
Опасными, влекущими уголовную ответственность, признаются такие способы добычи, при которых происходит массовое истребление водных животных и растений. Это:
использование самоходного транспортного средства (например, катеров, моторных лодок и других плавательных средств, приводимых в движение при помощи мотора);
применение взрывчатых и химических веществ, электротока и иных способов, причиняющих вред большому количеству рыбы, водных животных и растений (например, отравление водоема газами, применение мелкоячеистых сетей).
Такие способы опасны тем, что они не только приводят к добыче сверх разрешенного количества рыбы, животных, растений, но и ведут к их уничтожению и искалечиванию, лишению возможности дальнейшего воспроизводства, нарушению баланса в окружающей природной среде. В местах нереста, на миграционных путях к ним запрещается добыча рыбы независимо от ценности ее пород. Между тем в таких местах совершается до 40% незаконного лова рыбы.
Уголовную ответственность влечет любая незаконная добыча рыбы, водных животных и растений в заповедниках, заказниках, зонах экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации.
Рассматриваемое преступление признается оконченным с момента начала добычи, выслеживания, преследования, ловли независимо от того, были ли фактически добыты водные животные и растения, рыба или иные животные. Преступления, связанные с причинением крупного ущерба, образуют оконченный состав лишь при наличии реального ущерба (п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г.).
При незаконной добыче место совершения преступления является обязательным признаком рассматриваемого деяния.
Местом совершения преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 256 УК РФ, являются внутренние и территориальные воды, акватория шельфа и исключительной экономической зоны. Добыча рыбы и морских животных в открытом море регулируется иными нормами с учетом международных договоров и соглашений.
С субъективной стороны преступление, предусмотренное ч. 1 и 2 ст. 256 УК, может быть совершено только с прямым умыслом. Виновный осознает опасность своих действий, их незаконность и желает их совершить. В литературе высказывалось мнение, что это преступление может быть совершено и с косвенным умыслом[16]. В свою очередь профессор В.С. Комисаров считает, что косвенный умысел возможен только применительно к незаконной добыче, причинившей крупный ущерб, а в остальных случаях трудно представить, чтобы виновный сознательно допускал совершение им указанного в статье действия[17].
Мотивы преступления на квалификацию не влияют. Однако чаще всего (более 50%) они бывают корыстными.
Субъектом может быть любое лицо, достигшее 16-летнего возраста. В тех случаях, когда незаконную добычу осуществляют должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, то при наличии признаков, предусмотренных ст. 285 и 201 УК РФ, их ответственность должна наступать по совокупности этих статей и ч. 1 или 2 ст. 256 УК РФ.
В ч. 3 ст. 256 УК РФ предусмотрена ответственность при наличии квалифицированных признаков рассмотренных преступлений. Квалифицирующими признаками являются:
1) использование лицом, совершившим преступление, предусмотренное ч. 1 и ч. 2 названной статьи, своего служебного положения;
2) совершение этого преступления группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.
Использование при незаконной добыче своего служебного положения означает, что виновный воспользовался предоставленными ему полномочиями, правами для совершения или облегчения незаконной добычи указанных в ч. 1 и 2 ст. 256 УК РФ животных (растений, рыб). В упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда РФ подчеркивалось, что при квалификации действий виновного в незаконной добыче с использованием своего служебного положения по ч. 3 ст. 256 УК РФ совокупности с преступлением, предусмотренным ст. 285 или 201, не будет, и он должен привлекаться к ответственности только за экологическое преступление (п. 10).
В некоторых случаях возникает вопрос о разграничении рассматриваемого преступления и хищения рыбы или водных животных. По ст. 256 УК РФ квалифицируется незаконная добыча только таких рыбы и водных животных, которые находятся в природной среде в естественном состоянии. Рыба и водные животные, выращенные рыбозаводами, рыбсовхозами и иными хозяйствующими субъектами в специально выстроенных или приспособленных водоемах, а равно находящиеся в сетях или иных ловчих устройствах, являются предметом хищения (например, кражи), так как в этих случаях предмет посягательства уже обособлен от природной среды вложенным трудом и в силу этого приобрел качество товара.
Добыча рыбы и водных животных в водах исключительной экономической зоны не квалифицируется по ст. 256 УК РФ, поскольку подпадает под признаки ст. 253 УК РФ.
Нарушение правил охраны
рыбных запасов.
Ответственность за нарушение правил охраны рыбных запасов была предусмотрена и ст. 165 УК РСФСР 1960 г. Однако в Уголовном кодексе РФ 1996 г. формулировка и конструкция состава существенно изменены: более четко и подробно в ст. 257 изложены признаки объективной стороны - законодатель не ограничился указанием лишь на лесосплав и взрывные работы, как это имело место в УК РФ 1960 г., а привел подробный перечень тех работ, осуществление которых может при нарушении соответствующих правил привести к причинению ущерба рыбным запасам, водным животным и пр. (например, эксплуатация водозаборных сооружений). Кроме того, законодатель включил определенные последствия в число обязательных признаков этого состава преступления.
Опасность данного преступления определяется тем, что при некоторых видах производственной деятельности с нарушением специальных правил может быть нанесен значительный, а порой и невосполнимый ущерб окружающей природной среде, в частности рыбным запасам. Так, в результате подобной деятельности большое число рек полностью потеряло рыбопромысловое значение.
Преступление, предусмотренное ст. 257 УК РФ, посягает на экологическую безопасность водной фауны и флоры.
Предметом преступления являются:
различные виды рыб;
водные животные (раки, крабы, водные млекопитающие и пр.);
кормовые запасы, как источники питания водной фауны (в том числе растения);
иные условия существования этих живых организмов.
С объективной стороны преступление, предусмотренное ст. 257 УК РФ, состоит в нарушении правил охраны рыбных запасов (водных животных, кормовых запасов и пр.) при производстве на законном основании работ, перечисленных в данной статье.
В ст. 257 УК РФ указаны следующие виды работ:
лесосплав;
строительство мостов и дамб;
транспортировка древесины и иной лесной продукции с лесосек;