Сбалансированность бюджета. 4

    Неотъемлемой  частью рыночной экономики являются денежные отношения между ее субъектами. Наиболее важная и существенная составляющая этих отношений – финансы. Финансы – экономические отношения по поводу образования, распределения и использования целевых денежных фондов.1 Субъектами финансовых отношений являются государство, предприятия и отдельные домашние хозяйства.

    Сущность  финансов проявляется в их функциях2:

    1. Мобилизационная – аккумулирование в руках государства ресурсов, необходимых для выполнения его роли в экономике.
    2. Контрольная – проявляется в контроле государством процессов производства, распределения и обмена производимого в экономике продукта.
    3. Распределительная – выражается в перераспределении национального дохода между различными экономическими субъектами.

    Взаимосвязанное множество финансовых звеньев образует финансовую систему. Конечно, из всех субъектов финансовых отношений наиболее крупным и фундаментальным является государство. Отсюда следует, что именно государственные финансы представляют собой ядро всей финансовой системы. Наиболее важная и основополагающая составляющая государственных финансов – государственный бюджет.

    В экономической теории существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как социально-экономической и правовой категории.

    1. Применительно к публичным финансам (государственным и муниципальным финансам) под бюджетом традиционно понимается централизованный денежный фонд, формируемый для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, показывает его роль в общественном воспроизводстве, создает понимание бюджета как источника денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной, региональной власти или местного самоуправления и необходимых им для реализации своих функций и проведения экономической и финансовой политики.3 Бюджетный Кодекс Российской федерации с этой точки зрения дает следующее определение: «Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». [БК РФ от 31 июля 1998г. с последующими изменениями]

    2. Как правовая категория бюджет представляет собой финансовый план, имеющий силу закона. Это роспись государственных расходов и предполагаемых для их покрытия доходов. Бюджет как главный финансовый план страны закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и организует деятельность всех участников хозяйственных связей. Бюджет составляется на определенный бюджетный период. Как правило, это один год. В России бюджетный период соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря), в США длится с 1 октября по 30 сентября.

    3. Как экономическая категория бюджет представляет собой часть экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования централизованного фонда денежных средств с учетом общественных интересов.4

    Необходимо  отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда  не существует, т.к. по мере поступления  доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования. 

    2. Макроэкономические  функции бюджета

    Сущность  государственного бюджета наилучшим  образом раскрывается в его  функциях. Бюджету присущи следующие основные макроэкономические функции5:

  1. Контрольная. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями органов исполнительной власти, а также за формированием и расходованием денежных средств в различных звеньях экономики. Возможны различные формы контроля: специализированными органами власти, вышестоящими организациями и др. В демократически развитых странах особое место занимает общественный контроль, для применения которого необходимым условием является прозрачность бюджетной системы. Бюджет законодательно закрепляет определенную структуру доходов и расходов, что регламентирует деятельность государства при проведении социально-экономической политики.
  2. Информационная. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
  3. Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей. Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса6, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.
  4. Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами. Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономики обеспечивается производство общественно значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержка депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций. Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.
 
 

    3. Структура бюджета

    У каждого из определений бюджета, приведенных выше, есть свои преимущества и недостатки. Определение, содержащееся в российским Бюджетным Кодексе, является более функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, и, с другой стороны - расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.

    Далее рассмотрим структуру бюджета. Как основной финансовый план страны, бюджет имеет две части – доходную и расходную. Остановимся подробнее на каждой из них.

    А) Доходы.

    Доходы  бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в государственный бюджет, а их материально-вещественным воплощением – денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.

    Доходы (как поступления в бюджет) — это обязательные безвозвратные платежи, поступающие в бюджет7. Доходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим доходам относятся налоговые и неналоговые поступления.

    Налоговые доходы8:

      1. налоги на прибыль (доход), прирост  капитала;

      2. налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные  сборы;

      3. налоги на совокупный доход;

      4. налоги на имущество;

      5. платежи за пользование природными  ресурсами;

      6. налоги на внешнюю торговлю  и внешнеэкономические операции;

      7. прочие налоги, пошлины и сборы. 

    Экономическая сущность налогов  характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения имеют специфическое общественное назначение – мобилизацию денежных средств в распоряжение государства. Поэтому налог может рассматриваться в качестве экономической категории с присущими ей двумя функциями – фискальной и экономической. С помощью первой формируется бюджетный фонд; реализуя  вторую,  государство влияет  на  воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабляя накопления капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения.

    Неналоговые поступления 9:

      1. доходы от имущества, находящегося  в государственной и муниципальной  собственности, или от деятельности, связанной  его использованием;

      2. доходы от продажи имущества,  находящегося в государственной  и муниципальной собственности;

      3. доходы от реализации государственных  запасов;

      4. доходы от продажи земли и  нематериальных активов;

      5. поступления капитальных трансфертов  из негосударственных источников;

      6. административные платежи и сборы;

      7. штрафные санкции, возмещение  ущерба;

      8. доходы от внешнеэкономической  деятельности;

      9. прочие неналоговые доходы;

      10. безвозмездные перечисления:

         а) нерезидентов и  бюджетов других уровней,

         б) государственных  внебюджетных фондов,

         в) государственных  организации,

         г) наднациональных  организаций.

    Также, доходы бюджета можно подразделить на три крупные группы:

    1) Закрепленные, т.е. предписаны к тому или иному уровню бюджета.

    2) Регулирующие или отчисления по регулирующим доходным источникам.  Ежегодно расписывается процентное соотношение распределения тех или иных налогов по уровням бюджетов.

    3. Дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно территориальными органами власти, плюс дотации и субвенции (строго целевые дотации), которые поступают в нижестоящие бюджеты из вышестоящих.

    Особым  источником дохода являются официальные трансферты — это безвозмездные, невозвратные, необязательные поступления (имеющие нерегулярный, единовременный, добровольный характер в виде субвенций, дарений, репарации), полученные от других учреждении государственного управления (отечественных и зарубежных) или международных организаций. Поступления безвозмездных, невозвратных, необязательных платежей из негосударственных источников включаются в категорию доходов (например, средства частных организаций, направляемых на строительство больниц).

    Необходимо  иметь в виду, что при исчислении дефицита (или профицита) Международный  валютный фонд рекомендует объединять полученные официальные трансферты с категорией «доходы» и рассматривать их как операции, которые сокращают, а не финансируют дефицит. В то же время категория «полученные официальные трансферты» выделяется в классификации в отдельный раздел, чтобы можно было осуществлять любую необходимую перегруппировку данных.

    В целом, состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач.  
 

    

Рис. 1 Схема  структуры доходной части государственного бюджета 

    Б) Расходы 

    Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению10.

    Расходы — это все невозвратные платежи независимо оттого, являются ли они возмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются (текущие или капитальные). Трансфертные платежи другим учреждениям государственного управления включаются в расходы и не выделяются в самостоятельную категорию.

    Расходы бюджетов классифицируют по следующим  признакам:

    1. По  территориальному признаку (по уровням бюджетной  системы):

    - расходы  федерального бюджета;

    - расходы  бюджетов субъектов;

    - расходы  местных бюджетов.

    2. По функциональному признаку, т.е. по направлению в определенные отрасли экономической и социальной сферы:

    - расходы  на государственное управление и местное самоуправление;

    - расходы  на оборону;

    - расходы  на здравоохранение;

    - расходы  на образование и т.д.

          3. По ведомствам – получателям средств – отражает состав расходов по отдельным распорядителям бюджетных средств, зафиксирован в ведомственной классификации расходов.

    4. По экономическому содержанию (назначению), т.е. в зависимости от возможного воздействия на экономику страны:

    - текущие расходы - это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает текущее функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. К текущим относятся расходы на закупку товаров и оплату услуг, выплату процентов, предоставление субсидий и текущих трансфертов (в том числе пенсий и пособий, стипендий, бюджетам других уровней, неприбыльным организациям и др.);

    - капитальные расходы - это часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Она включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта; расходы, направленные на создание или увеличение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и др. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, капитальные трансферты, предоставление кредитов и ссуд;

    - расходы на погашение  кредитов.

    Для количественной оценки расходов могут  использоваться такие показатели, как  общий их объем, темпы роста (прироста), динамика по отношению к ВВП, структура расходов и ее изменение, а также объем отдельных видов расходов в расчете на душу населения.

    Величина бюджетных расходов зависит от многих факторов. Она определяется объемом валового внутреннего продукта страны; величиной доходов государства, которая, в свою очередь, зависит от уровня налогообложения, собираемости налогов, неналоговых поступлений в бюджет; предпочтениями общества в пользу перераспределительных программ и рядом других факторов. В различных странах периодически принимаются программы сокращения отдельных видов расходов, направленные на экономию бюджетных средств и повышение эффективности их использования. Однако, для государственных расходов в целом характерна тенденция к опережающему росту по отношению к ВВП.

    Структура расходной части бюджета отражает национальные приоритеты, степень ориентированности  государства на удовлетворение основных социальных нужд, а также степень  инвестирования и стимулирования НТП  и экономического роста.

    В зависимости от того, как соотнесены между собой статьи доходов и  расходов главного финансового плана  государства, бюджет может быть:

  • сбалансированным (доходы равны расходам, сальдо нулевое);
  • профицитным (доходы превышают расходы, сальдо положительное);
  • дефицитным (расходы превышают доходы, сальдо отрицательное).

    Бюджетный профицит характеризуется величиной превышения доходов над расходами. Исходя из этого, он может возникнуть следующим образом:

  1. Если бюджет составляется сбалансированным или дефицитным, однако доходы, фактически полученные в процессе исполнения бюджета, превысили запланированную законом о бюджете сумму доходов или сумму доходов и поступления из источников финансирования дефицита.
  2. Если запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, притом, что расходы удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.
  3. Если в процессе исполнения бюджета возникает экономия по расходам.
  4. Если в целях получения профицита запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, притом, что расходы занижены относительно потенциально возможного уровня финансирования и не удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

    Возможно  также сочетание нескольких причин. Например, когда превышение плана  по доходам приводит к еще большему профициту по сравнению с запланированным  в законе о бюджете.

    Следует отметить, что профицит в целом не является положительным явлением. Такое состояние государственных финансов характерно в основном для развивающихся стран. Бюджетный профицит приводит к изъятию денежных средств, оставшихся в избытке, из реальной экономики.

    Пожалуй, наиболее спорным результатом балансирования бюджета является дефицит средств. Бюджетный дефицит – это превышение расходной части бюджета над доходной. Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

    В качестве основных причин образования  дефицитного бюджета можно выделить следующие:

    • отставание сумм поступления бюджетных доходов от растущих государственных расходов;
    • сокращение темпов роста ВВП, спад производства, как следствие этого, сужение налоговых баз, снижение налоговых доходов бюджета;
    • превышение темпов роста государственных расходов над темпами роста ВВП.

     Бесспорно, бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с решением острых социальных проблем или с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

     Если  в прошлом бюджетный дефицит  возникал достаточно редко и был  обычно связан с чрезвычайными обстоятельствами, прежде всего с войнами, то сегодня  он стал типичен для большинства  стран рыночной экономики.

     Вывод по пункту 1.1

     1.2

    Сбалансированный бюджет является следствием такой бюджетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. Ряд экономистов считает теоретически сбалансированным такой бюджет, когда его дефицит или профицит не превышают 1% от общего объема расходов. 

    Взгляды экономистов на бюджетное равновесие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финансовая наука до 30-х годов нашего столетия считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип бюджетного равновесия). Последователи консервативной бюджетной политики признавали только политику «здоровых финансов» – ежегодно сбалансированного бюджета.

     Сведение  доходов с расходами при ежегодном  принятии и исполнении бюджета считалось символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики. Например, министр финансов царской России С.Ю.Витте писал: «Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи»11. Это означало, что объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером финансовых средств, необходимых государству для выполнения своих функций. Колебания в ту или другую сторону, и особенно в сторону превышения расходов над доходами, рассматривались как негативные и крайне опасные явления. Однако на практике очень сложно достичь бюджетного равновесия. Теория не дает готовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между доходами и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире.

     Экономисты  предлагают три основных подхода  к проблеме сбалансированности бюджета.

     Первый  подход связан с ориентацией на ежегодную  сбалансированность бюджета, что означает объявление его сбалансированности основной целью государственных финансов. Такая ориентация финансовой политики сводит на нет её антициклический и стабилизационный характер. Ежегодно балансируемый бюджет на самом деле усугубляет колебания экономического цикла, вызывает ускорение инфляции. Это происходит потому, что в условиях депрессии, значительной безработицы имеет место сокращение доходов, которое неизменно вызовет уменьшение налоговых поступлений в государственную казну, и в такой ситуации правительство, стремясь балансировать бюджет,  должно либо увеличивать налоги, либо сокращать государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Но эти меры являются сдерживающими по своему характеру: каждая из них ещё больше сокращает совокупный спрос, что приводит к дальнейшему снижению общественного производства.

     В противоположном случае, при профиците  государственного бюджета в условиях инфляционных процессов и роста  доходов, чтобы не допустить превышения доходов над расходами, правительство  должно либо снизить налоги, либо увеличить  расходы, либо сделать и то и другое одновременно. В таком случае сбалансированность бюджета достигается ценой раскручивания  инфляционной спирали.

     Второй  подход предполагает достижение сбалансированности бюджета в течение экономического цикла, при этом он не должен балансироваться  ежегодно. В данном случае допускаются  годовые дефициты и профициты бюджета, а финансовая политика используется одновременно как инструмент и антициклического регулирования, и балансирования бюджета в долгосрочном периоде. Логическое обоснование этой концепции выглядит просто и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, сознательно вызывая дефицит. В ходе последующего подъема и проявления инфляции необходимо повысить налоги и урезать государственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительство может сбалансировать бюджет не на ежегодной основе, а в период в несколько лет.

     Сторонники  этой концепции считают, что надо стремиться к балансу бюджета  в течение всего цикла деловой  активности. С точки зрения кейнсианцев, этого можно достичь с помощью  продуманной фискальной политики. Монетаристы  предлагают придерживаться рациональной политики денежного обращения. Защитники  этой теории считают, что бюджет выступает инструментом антициклической политики.

     Однако, ключевой проблемой такого подхода, несмотря на его внешнюю привлекательность, является его явная упрощенность. Дело в том, что подъемы и спады в экономическом цикле неодинаковы по глубине и длительности. Длительный и глубокий спад может сменяться краткосрочным и небольшим подъемом и наоборот. И в том, и в другом случае будет наблюдаться циклическая разбалансированность государственного бюджета.

    Третий  подход к регулированию государственного бюджета связан с концепцией функциональных финансов, суть которой сводится к  тому, чтобы фискальная политика рассматривалась  лишь в качестве инструмента экономической  политики сбалансированного развития народного хозяйства. При этом вопрос о ежегодной или циклической  сбалансированности бюджета – второстепенный. Основной целью государственных  финансов является макроэкономическая стабильность, а сбалансированность госбюджета рассматривается как  один из составляющих элементов такой  стабильности. В соответствии с этим подходом, развитие экономики может  сопровождаться бюджетными дефицитами или профицитами. Предполагается, что  макроэкономическая стабильность и  экономический рост автоматически  оказывают положительное воздействие  на преодоление бюджетного дефицита и сокращение государственного долга [3,c.256]

    Таким образом, государственный бюджет является ключевым звеном финансовой системы, представляя собой роспись доходов и расходов государства. Основным источником доходов являются налоговые сборы, а статьи расходов отражают в себе приоритеты развития данного конкретного государства. В целом, бюджет служит средством перераспределения ресурсов и контроля над их использованием. Однако, доходы и расходы могут быть по-разному соотнесены между собой. Это будет рассмотрено в следующей главе. 

    2.1 Виды бюджетного  дефицита

     Бюджетный дефицит представляет собой разницу  между государственными расходами  и доходами. Количественная оценка бюджетного дефицита и долга объективно усложняется следующими факторами:

      1) Обычно при оценке величины  государственных расходов не  учитывается амортизация в государственном  секторе экономики, что приводит  к объективному завышению размеров  бюджетного дефицита и государственного  долга.

      2) Важная статья государственных  расходов - обслуживание задолженности,  то есть выплата процентов  по ней и постепенное погашение  основной суммы долга (амортизация  долга). При измерении бюджетного  дефицита необходима поправка  на инфляцию.