Счетная палата Российской Федерации и ее функции
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное государственное
бюджетное образовательное
«Поволжский государственный технологический университет»
(ФГБОУ ВПО «ПГТУ»)
Кафедра Экономики и финансов
Курсовая работа по дисциплине «Финансы»
на тему «Счетная палата Российской Федерации и ее функции»
Выполнил: ст. гр. ФК-31
Апаков С. О.
Проверила: проф. каф. ЭиФ
Торопова Е. В.
Йошкар-Ола
2012
Содержание
Введение 3
Историческое развитие Счетной палаты Российской Федерации 5
1. Счетная
палата как орган
1.1 Статус Счетной палаты РФ 7
1.2 Задачи Счетной палаты и принципы осуществления контроля 10
1.3 Виды контрольной деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ 15
2. Контрольно-ревизионная деятельность Счётной палаты 18
2.1 Методы
проведения контрольно-
2.2 Анализ деятельности Счетной палаты в 2000 – 2011 годах. 20
3. Проблемы
и перспективы развития
3.1 Проблемы
современной системы
3.2 Направления
совершенствования системы
Заключение 35
Практическая часть 38
Список использованной литературы 74
Введение
Современное развитие экономик стран мира невозможно без осуществления контрольной деятельности со стороны государства в области целевого и разумного расходования бюджетных средств. Именно поэтому государственный контроль является гарантом обеспечения законности и дисциплины. Контрольная деятельность является важной составляющей частью органов исполнительной власти, государственного управления.
В России всегда существовали определенные проблемы, зачастую решаемые с использованием контрольных мер. В современной созданы и создаются все новые и новые контрольные органы и органы управления, наделенные большой долей контрольных функций. Из всей системы контрольных органов основным является Счетная палата РФ. Именно этот субъект государственного контроля дает мощный импульс развития контрольной деятельности и развития системы государственного контроля в целом.
Механизм контроля в управленческих системах представляет собой форму реализации принципа обратной связи. Управлять - это значит действовать обдуманно и целеустремленно, стремиться достичь определенной цели. Одним из элементов механизма управления является обратная связь между объектом и субъектом управления, в которой доводится основная информация о состоянии объекта управления.
Действие механизмов контроля осуществляется между предприятиями, внутри предприятий, внутри органов управления, между органами управления, иными словами на всех этапах и во всех сферах общественной жизни.
Все вышесказанное указывает на то, что эффективность действия контрольных механизмов оказывает прямое влияние на эффективность функционирования государства и экономики. Именно этим определяется ключевое место контроля в системе управления.
В настоящее время меры по созданию эффективной системы государственного контроля, предпринимаемые правительством не дают желаемого результата.
Высокий уровень эффективности и открытости механизма государственного управления, представляет собой основу для доверия инвесторов и населения. Весьма необходимо повысить качество эффективности государственного аппарата в целом на фоне его нынешней деградации. Данный факт должен стать своеобразным толчком к созданию в России внутреннего механизма, который обеспечит непрерывное совершенствование системы государственного контроля.
Вот уже на протяжении 17 лет Счетная палата РФ довольно успешно осуществляет свою деятельность в области государственного финансового контроля. С момента начала работы Счетной палаты все время возникают постоянные споры о её правовом статусе, её месте и роли в ряду других органов государственного финансового контроля, а также её полномочиях и реальных возможностях.
Таким образом, целью этой работы станет рассмотрение и изучение Счетной палаты в качестве органа финансового контроля Российской Федерации.
Объектом исследования в представленной работе является деятельность Счетной палаты РФ, а предметом исследования, в свою очередь, является организация и проведение финансового контроля счетной палатой РФ.
Главными задачами данной работы являются:
- рассмотрение Счетной палаты в качестве органа государственного финансового контроля;
- изучение контрольно-ревизионной деятельности Счетной Палаты РФ и анализ ее деятельности в 2000 – 2011 годах;
- исследование проблем и перспектив развития института финансового контроля представительных органов власти в РФ.
Историческое развитие Счетной палаты Российской Федерации
Образование Счетной палаты произошло в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Спустя некоторое время на основании Федерального Закона от 11 января 1995г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» была закреплена необходимость создания конституционного органа – Счетной палаты, что определило ее как постоянно действующий независимый орган государственного финансового контроля, который подчиняется исключительно Федеральному Собранию Российской Федерации. Так же законом была определена сфера деятельности для Счетной палаты Российской Федерации. На основании отдельных положений Конституции Российской Федерации был установлен порядок формирования Счетной палаты.
В соответствии с Федеральным Законом «О Счетной палате Российской Федерации» была образована Коллегия Счетной палаты, предназначенная для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации Государственной Думе, Председателем Счетной палаты, заместителем Председателя Счетной палаты и аудиторами Счетной палаты. Первое заседание Коллегии Счетной платы было проведено 18 апреля 1995г.
Однако фактическое начало деятельности Счетной платы относят к началу июня 1995 года.
С первых дней своей работы Счетная палата направила свою деятельность на реализацию её главной функции, которая определена Федеральным Законом, то есть на обеспечение контрольной деятельности связанной с исполнением федерального бюджета. В довольно короткие сроки Коллегии Счетной палаты удалось организовать работу, результатом чего стало, к концу 1995 года, проведение 303 ревизий и тематических проверок на 400 объектах, вследствие которых был выявлен ущерб на сумму в 5,8 трлн. рублей (в действующих ценах).
За 1996-1997 годы объёмы деятельности Счетной палаты существенно увеличились не только в направлении количества и качества контрольных мероприятий, но и в части числа объектов, которые были охвачены проверками, что способствовало накоплению практического опыта в области организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности. Также за эти два года Счетной палате РФ удалось наладить связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля других государств и многими международными организациями, отношения с которыми получили дальнейшее развитие. Благодаря чему Счетная палата смогла значительно расширить свои возможности при многостороннем сотрудничестве в рамках международных объединений.
Международные деловые связи и использование иностранного опыта в области финансового контроля сделали возможным для Счетной палаты РФ повысить эффективность свой деятельность, перенять некоторые методы работы и с долей критики оценить установившуюся за рубежом систему государственного финансового контроля. Находясь в составе членов Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ), Счетная палата в июле 1996 года стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ).
Делегации от Счетной палаты РФ приняли активное участие во многих важных мероприятий в рамках этих организаций таких как семинар АЗОСАИ в Сеуле, заседание рабочей группы ИНТОСАИ в Буэнос-Айресе, III Конгресс ЕВРОСАИ в Праге, семинар ООН - ИНТОСАИ в Вене.
Кроме того образовались прочные деловые контакты Счетной палаты с контрольными органами иностранных государств, были подписаны соглашения о сотрудничестве с Контрольной палатой Республики Беларусь и Счетной палатой Бразилии, также продолжили свое развитие отношения с Федеральной Счетной палатой Германии.
1. Счетная палата как орган государственного финансового контроля
1.1 Статус Счетной палаты РФ
Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему.
Как уже было сказано выше, создание Счетной палаты было предусмотрено на основании Конституции РФ - в норме ч. 5 ее ст. 101 говорится, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. Данная норма также предопределяет и издание ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, так же в данной норме сказано, что состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются в соответствии с федеральным законом. Но несмотря на это в Конституции РФ закреплены нормы, которые служат основой при формирования состава Счетной палаты: на основании п. "и" ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 103 к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Непосредственно о самом создании Счетной палаты также говорится и в ст. 265 п. 2 Бюджетного кодекса РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) как об одном из прав законодательных (представительных) органов (соответственно - Федерального Собрания РФ), предоставляемых им в области осуществления финансового контроля. Данная формулировка этой нормы объясняется тем, что статья 265 расположена в 26 главе БК РФ, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. Данная норма закрепляет право создания Федеральным собранием РФ собственных контрольных органов, среди которых присутствуют Счетная палата, контрольные палаты и другие органы законодательных (представительных) органов. Таким образом, норма п. 2 ст. 265 БК РФ совместно с нормами п. 4 ст. 5, п. 3 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ), ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формируют федеральную законодательную основу для создания контрольно-счетных органов в субъектах РФ и в муниципальных образованиях с аналогичными правами и обязанностями, как и у Счетной палаты РФ.
В качестве одной из основ конституционного строя в статье 10 Конституции РФ установлено, что осуществление государственной власти в России происходит на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. На основании части 1 ст. 11 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Дума), Правительством РФ, судами РФ.
В постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П Конституционным судом была выражена правовая позиция в отношении разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что предполагает установление строгой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, полностью исключающей возможность концентрации власти в «руках» у одной из этих ветвей и обеспечивающей самостоятельное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти. В свою очередь органы законодательной и исполнительной власти действуют исключительно пределах своей компетенции и совершенно независимо друг от друга. При этом каждая власть формируется на основе самостоятельности, а полномочия одной власти в отношении прекращения деятельности другой допустимы лишь в условиях сбалансированности таких полномочий, которая обеспечивается на основе решений, принятых на законодательном уровне.
В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации” установлено, что деятельность Счетной палаты осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации», другими законами РФ. Другими словами, деятельность Счетной палаты регулируется Конституцией РФ и иными законодательными актами федерального значения - федеральными конституционными законами и федеральными законами. Такой уровень правового регулирования деятельности Счетной палаты заложен в приведенной выше норме ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии с которой состав и порядок деятельности Счетной палаты определены федеральным законом.
Согласно статье 11 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации ряд вопросов в отношении ее деятельности, таких как внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности, находится под регулированием Регламента Счетной палаты, который утверждается ее Коллегией.
Необходимо отметить, что при правовой регламентации деятельности Счетной палаты имеют огромное значение соглашения, заключаемые Счетной палатой со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, а также с органами государственной власти России и другими государственными органами, организациями.
1.2 Задачи Счетной палаты и принципы осуществления контроля
Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» определяются основные задачи Счетной палаты, которые представляют собой полномочия этого органа парламентского финансового контроля. Но в общем виде, основная задача Счетной палаты определяется в части 5 ст. 101 Конституции РФ, в которой говорится, что Счетная палата учреждается парламентом Российской Федерации (Советом Федерации и Государственной Думой) для осуществления деятельности по контролю исполнения федерального бюджета.
В статье 1 Лимской декларации ИНТОСАИ говорится что, организация контроля - это обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами, которое влечет за собой ответственность перед обществом. В данной статье также указано, что контроль не является целью системы регулирования, а является её неотъемлемой частью, цель которой заключается в выявлении отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на стадии возможно более ранней, для того чтобы принимать корректирующие меры, а также в определенных случаях привлечь виновных лиц к ответственности либо получить компенсацию за причиненный ущерб или провести мероприятия направленные на предотвращение или сокращение подобных нарушений в будущем.
Задачи Счетной палаты Российской Федерации определяемые ФЗ «О Счетной палате РФ» в некоторой мере основаны на ряде положений Лимской декларации ИНТОСАИ, среди которых необходимо отметить положения в отношении внутреннего и внешнего контроля, формального контроля и контроля исполнения.
Положения в отношении внутреннего и внешнего контроля, закрепленные в ст. 3 Лимской декларации, предусматривают следующее:
внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом (п. 1);
внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независимой внутри соответствующей организационной структуры (п. 2);
в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя права высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой (п. 3).
Формальный контроль и контроль исполнения регламентируются ст. 4 Лимской декларации:
- традиционная задача высшего контрольного органа - это проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов (п. 1);
- в дополнение к этому виду контроля, имеющего неоспоримую важность, имеется другой вид контроля, направленный на проверку эффективности и экономного расходования государственных средств. Данный вид контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность в целом, в том числе организационную и административную системы (п. 2);
- целями контрольной работы высшего контрольного органа являются законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами, каждая из которых несомненно важна. Дело высшего контрольного органа заключается в определении относительной важности той или другой из них (п. 3).
Положения статьи о задачах Счетной палаты практически полностью отражены в положениях ст. 9 ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, которая определяет, что в процессе выполнения этих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Указанные в этой статье положения, определенные в ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации” в качестве задач Счетной палаты, изложены в виде содержания деятельности, которую осуществляет Счетная палата в пределах обеспечения единой системы внешнего финансового контроля.
Основные моменты данных положений изложены ниже. Также необходимо обратить внимание на то, что согласно ст. 164 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) Счетная палата – это неотъемлемый участник бюджетного процесса на федеральном уровне, признаком наличия у этого органа определенных бюджетных полномочий. Сущность понятия бюджетных полномочий отражена в ст. 6 БК РФ, в которой сказано, что бюджетные полномочия - это установленные данным Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
В соответствии со статьей 167.1 БК РФ Счетная палата наделена бюджетными полномочиями, которые установлены ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации” и настоящим кодексом.
К принципам осуществления контроля, на основании которых Счетная палата осуществляет свою деятельность, относят:
- законность;
- объективность;
- независимость;
- гласность.
Нельзя не отметить что, провозглашение этих принципов является в некоторой степени непонятным, так как данные принципы должны быть основой деятельности любого государственного органа, и в связи с этим будет правильным считать, что эти принципы не могут отражать определенной специфики деятельности Счетной палаты, ни в качестве контрольного органа, ни тем более высшего органа финансового контроля в Российской Федерации.
Помимо вышесказанного, данное обозначение принципов осуществления контроля не согласуется в полной мере со структурой Лимской декларации ИНТОСАИ, где руководящие принципы контроля отражены в следующих главах:
1) Общие положения;
2) Независимость;
3) Отношения с парламентом, правительством и администрацией;
4) Права высшего контрольного органа;
5) Методы контроля, персонал контролеров. Международный обмен опытом;
6) Отчетность;
7) Контрольные полномочия высшего контрольного органа.
Но несмотря на подобное
определение принципов
Существуют представления, что положения о данных принципах важны, в большей степени, для теории, которая выделяет следующие принципы осуществления финансового контроля:
- соответствие (соответствие содержания и организации контроля, его целей и задач задачам бюджетной системы России);
- законность (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);
- ответственность (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля и проверяемым объектам);
- независимость (независимость субъектов контроля от вмешательств других органов, должностных лиц, проверяемых объектов);
- компетентность (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);
- непрерывность (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);
- объективность (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);
- гласность (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности).
1.3 Виды контрольной деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ
Невзирая на то, что Счетная палата РФ определяется как специализированный контрольный орган, она имеет право осуществлять и иные виды деятельности. На основании все того же Федерального закона "О Счетной палате РФ" Счетная палата, помимо выполнения своих основных задач, постоянно осуществляет экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Но как бы там ни было основным видом деятельности Счетной палаты РФ всегда будет именно контрольно-ревизионная деятельность.
Финансовый контроль представляет собой очередность действий (или совокупность мероприятий), ориентированных на определенный результат.
Какие, предусмотренные законом, виды деятельности контрольных органов при этом будут произведены, является второстепенным вопросом. Иначе говоря, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются лишь дополнительными и вспомогательными по отношению контрольно-ревизионной. В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате РФ" задачами поставленными перед Счетной палатой являются:
1) организация и
осуществление контроля за
2) определение эффективности
и целесообразности расходов
государственных средств и
3) оценка обоснованности
доходных и расходных статей
проектов федерального бюджета
и бюджетов федеральных
4) анализ выявленных
отклонений от установленных
показателей федерального
В процесс реализации Счетной палатой, возложенных на нее задач, входит:
1) экспертизу проектов
федерального бюджета, законов
и иных нормативных правовых
актов, международных
2) анализ и исследование
нарушений и отклонений в
3) подготовку и
представление заключений в
Рис 1.1 Контрольные полномочия Счетной палаты РФ
Является очевидным то, что при предоставлении заключения по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ, необходима уверенность в его правильности и достоверности. Соответственно провести анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, без предварительного выявления этих нарушений в результате контрольно-ревизионных действий. В то же время при отсутствии данных о выявленных нарушениях в предыдущие годы, отсутствует возможность проведения экспертизы проектов федерального бюджета. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно результаты проверок, собранные в единый комплекс на основе общей тематики, дают возможность всестороннего изучения различных вопросов и проблем формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности объектов проверок. Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, находятся в тесной взаимосвязи между собой и по своей сути являются контрольными, по причине того, что они направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государственным контрольным органом. Но именно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ обеспечивает прямое выполнение этим органом возложенных на него функций.
Об эффективности деятельности Счетной палаты свидетельствуют данные о проделанной данным контрольным органом работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков в период 2000 - 2011 гг., которые будут рассмотрены ниже. Все это говорит о том, что Счетная палата стала представлять собой инструмент, с помощью которого со стороны общества осуществляется пристрастный аудит своего государства.
2. Контрольно-ревизионная деятельность Счётной палаты
2.1 Методы
проведения контрольно-
Довольно важным является вопрос о видах методов контроля, используемых сотрудниками Счетной палаты в процессе осуществления ими контрольно-ревизионной деятельности.
Методы финансового контроля – это совокупность приёмов и способов осуществления финансового контроля. К основным методам финансового контроля относят проверку, наблюдение, обследование, анализ и ревизию.