Система и источники современного административного права

Введение

Первостепенной задачей любой  правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Данная проблема актуальна  и для административного права, которое переживает существенные изменения  в последние годы. Закрепление  в Конституции Российской Федерации  принципа разделения властей, обособление  института исполнительной власти, выход  на арену в качестве субъекта административного  права коммерческих структур - все  это существенно повысило значение административного права в правовой системе РФ.

Административное право как  одна из отраслей правовой системы  Российской Федерации объективно связана  с таким социальным явлением, которое  в общем виде обычно обозначают как  управление. Таким образом термин латинского происхождения (администрация - управление) стал универсальным средством для характеристики определенного вида деятельности, то есть совокупности действий, направленных на достижение определенных общественно значимых целей. Регулированием отношений, возникающих в процессе этой деятельности и занимается административное право.

В настоящей работе будет дана общая  характеристика административного  права как одной из важнейших  отраслей права в России.

С этой целью в первом разделе работы рассматривается состав и целостность административного права. Система административного права приводится во втором разделе данной работы.

Формирование в нашей стране основ правового государства  требует создания такой правовой системы, которая не опровергала  бы сама себя в силу внутренних противоречий. Особое значение в этом случае имеют источники административного права. Поэтому в третьем разделе работы будут рассмотрены виды источников административного права

В последнем разделе представлена система источников российского административного права РФ.

Глава 1. Общая характеристика административного права

1.1. Состав и целостность административного права     

 Административное право является  одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий регулировать разные стороны государственной и общественной жизни. Административное право играет в правовой системе системообразующую роль и является фундаментальная базовая отрасль права. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитивный - олицетворяется нормами гражданского права. Своеобразное объединение трех отраслей права в треугольник «конституционное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.    

 Во-вторых, административное право  служит своего рода «материнской  отраслью» прежде всего для  отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект¹.    

 Все это предъявляет повышенные  требования к построению системы  административного права. Приходится  руководствоваться при этом достижением таких целей (цели административного права):

- обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти и создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти;

- эффективного регулирования общественных отношений с помощью функциональных режимов;

- гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного порядка;

- защита граждан и общества от административного произвола².    

 Достижение указанных целей  способствует в конечном итоге  эффективному административно-правовому  воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права.    

 Требованием к системе административного  права является необходимость  ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость.

Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой³. 

Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

          Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.

Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.

Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.

Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.

        Институт  права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.    

 Систему административного  права принято делить на две  части: общая и особенная. Общая  включает в себя нормы, охватывающие  управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.    

 Общая часть включает в себя институты:

- устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;

- регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

- обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

- регламентирующие принуждение по административному праву.    

 Особенная часть включает институты, регулирующие:

- обеспечение безопасности граждан,  общества, государства, а также  административно-политическую деятельность;

- организационно-хозяйственную деятельность;

- социально-культурную деятельность;

- деятельность государственной  администрации по организации  и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.  

 Традиционное построение системы административного права сохраняется во всех опубликованных учебниках, книгах и статьях по административному праву. Устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия.     

 Необходимо различать систему  административного права и систему административно-процессуального законодательства. В основном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства⁴.    

 Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.    

 К подотраслям административного законодательства можно отнести:    

 а) «Органы исполнительной  власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;    

 б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением  институтов «Государственная служба  в федеральных государственных   органах»,   «Государственная  служба   в   государственных органах субъектов РФ»,  «Государственная служба  в государственных учреждениях и предприятиях»;    

 в) «Административно-правовые  режимы» с институтами «Чрезвычайное  положение», «Военное положение», «Таможенный  режим», «Функциональные режимы»;    

 г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная   регистрация»,   «Лицензирование»,   «Стандартизация» и т.п.    

 д) «Государственное  управление  в  сферах  государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);    

 е) «Контрольно-надзорная деятельность»  с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».    

 Целый ряд институтов административного  права и законодательства может подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.     

 В рамках административного  права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство также делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты. Членение отрасли на подотрасли, институты, подинституты, акты, нормы отражает их связь и внутреннюю соподчиненность⁵.

Наряду с предметом  и методом регулирования, третьей  особенностью самостоятельной отрасли  права является ее целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право  – целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти  нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и  специальных. А в целом отрасль  создает специфический – административно-правовой – режим регулирования общественных отношений⁶. 

1.2. Система административного  права

Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право) и норм.

Необходимо различать систему административного права, т. е. совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.

На протяжении многих десятилетий  учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей — общей  и особенной.

В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает главные структурные элементы общего административного права, например:

• понятие административного права;
• вопросы предмета, метода и системы административного права;
• административно-правовые нормы и отношения;
• наука административного права;
• субъекты административного права;
• административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления;
• административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение;
• административное правонарушение и административная ответственность;
• компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с установившимся стандартом преподавания административного  права в общую часть административного  права также входят: институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного  процесса, виды административно-процедурных  производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушениях); обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти; виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль); прокурорский надзор; административный надзор; административная юстиция; общественный контроль⁷.

В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

• институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере;
• управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;
• правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
• нормы, устанавливающие порядок судебной зашиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);
• институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.

В особенной части административного  права рассматриваются организация  государственного управления, вопросы  соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в  области организации государственного управления; понятие регионального  управления; межотраслевое государственное  управление и его организационные  формы; соотношение государственного управления и государственного регулирования; воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти⁸.

Часть отрасли административного  права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть:

• отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);
• материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);
• регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);
• простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).
• Административное право может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).

Административное право  подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой⁹.

Внешнее административное право  — это наиболее важная часть административного  права, включающая такие институты, как институт административного  акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении  физических или юридических лиц.

Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус данных субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера¹⁰.

Административное право  имеет свою систему, которая характеризует  внутреннее строение данной отрасли.

По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей  и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и  Специальную часть административного  права.

И Общая, и Особенная части  административного права состоят  из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере  государственного управления.

Глава 2. Источники современного административного права

2.2. Источники административного  права и их виды

Под источниками административного  права следует понимать формы  выражения содержание норм административного  права. Особенностью отрасли административного  права является разнообразие и множество  источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом  отрасли: разнообразием и большим  числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет  административного права, образует административное законодательство.

В законодательном массиве административного  права следует выделять:

- общеправовые законодательные  акты (прежде всего, Конституцию  России), отраслевые законодательные  акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ «О системе государственной службы» и т.п.);

- законодательные акты, относящиеся  к другим отраслям права и  межотраслевым общностям, однако  имеющие в своей структуре  нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.);

- международные акты, действующие  в данной сфере правоотношений.

Определяя пределы и структуру  системы источников административного  права, ученые - административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

К числу источников, по поводу которых  отсутствует единство во взглядах, относится юридический прецедент (например, постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются самозначимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты¹¹.

Как источник права постановления  Конституционного Суда РФ имеют общеобязательное значение, применяются самостоятельно и неоднократно, в том числе  по правилам аналогии в праве, являются окончательными, не могут быть преодолены повторным принятием акта или  отдельного положения, признанного  противоречащим Конституции РФ, а  также обладают непосредственным действием  и подлежат обязательному официальному опубликованию. Относительно постановлений  Конституционного Суда РФ как носителей  нормативной информации следует  отметить, что в них затрагиваются  права и свободы различных  участников социальных отношений и  формулируются новые по смыслу положения, подлежащие обязательному учету  при реализации ими своего статуса. В то же время нормативность рассматриваемых  актов имеет несколько отличный от традиционного понимания нормы  права и ее структуры смысл. Итак, постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства.

При характеристике источников административного  права необходимо выяснить вопросы о:

- понятиях источниках административного права,

- видах и формах источников,

- задачах и состоянии кодификации административного права в современных условиях.

К источникам административного права  относятся те правовые нормативные  акты органов государственной власти и государственного управления, которые  содержат нормы административного  права, например, Кодекс об административных правонарушениях или Положение  о конкретном министерстве. В последнем  случае определяется компетенция данного  органа по руководству отраслью. Не относятся к источникам административного  права правовые акты ненормативного характера¹².

Особенности предмета административно-правового  регулирования влекут за собой большое  число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных  актов.

Правовые свойства нормативных  правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др.

Вследствие этого все источники  административного права необходимо классифицировать по определенным основаниям.

Существует значительное количество юридических норм, которые можно  отнести к чисто административно-правовым источникам. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного  и трудового, административного  и гражданского).

Одной из самых распространенных и  значимых классификаций нормативно-правовых актов является разделение их по юридической  силе. По данному основанию все  источники административного права  можно разделить на:

I. Законодательные акты

II. Подзаконные нормативно-правовые акты.

Законодательные акты состоят из:

1. Нормы права, действующие на  федеральном уровне. К ним относятся:

- Международные договоры. Конституцией Российской Федерации установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, международные договоры России как источники административного права, имеют высшую юридическую силу.

- Конституция РФ.

- Федеральные конституционные законы. Например, ФКЗ «О судебной системе РФ», ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

- Федеральные законы. В этой категории источников административного права основным, без сомнения, следует считать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Нормы права, действующие на  уровне субъектов федерации. К  ним относятся:

- Конституции, уставы субъектов Федерации;

- Законы субъектов Федерации.  Примером законодательного акта, являющегося источником административного права на уровне субъекта Российской Федерации может служить закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения».

Подзаконные акты включают в себя:

1. В этой группе высшей юридической  силой обладают акты Президента  РФ. Поскольку Конституция Российской  Федерации не отнесла Президента  ни к одной из трех ветвей  власти, Президент и его акты  занимают особое место в правовой  системе России. Акты Президента - важнейший источник административного  права.