Система и структура органов исполнительной власти РФ

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и  система органов исполнительной  власти

1. Понятие и функции  исполнительной власти. В соответствии  с конституционным принципом  разделения властей исполнительная  власть является самостоятельной  и независимой ветвью государственной  власти. Ее основное назначение - организация практического исполнения  Конституции и законов Российской  Федерации в процессе управленческой  деятельности, направляемой на удовлетворение  публичных (общественных) интересов,  запросов и нужд населения.  Она осуществляется путем реализации  государственно-властных полномочий  методами и средствами публичного, преимущественно административного  права.

Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному  управлению всеми общественно значимыми  сторонами жизни государства. Эта  деятельность является подзаконной: она  должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления  законов, исполнительная власть имеет  возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е. распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она  может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять  административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:

издание правовых актов управления использование распорядительных и  контрольных полномочий,

заключение административных договоров,

проведение организационных  мероприятий.

В институциональном плане  исполнительная власть имеет иерархическую  структуру, которая включает:

органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения  между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);

корпус государственных  служащих;

юридическую структуру, которая  представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию  органов и должностных лиц.

Иерархическая структура - организационная  основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую  подчиненность, представлены целым  спектром административных полномочий:

право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью позитивного  или негативного решения проблемы;

право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;

право назначать;

право осуществлять легитимное принуждение;

право замещать, т.е. возможность  действовать вместо нижестоящей  и инстанции, когда ее деятельность осуществляется неправильно;

право отменять акты нижестоящей  инстанции в случае их незаконности или нецелесообразности;

право расходовать вверенные  ресурсы;

право контролировать деятельность нижестоящей инстанции;

право разрешать конфликты  между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры  и призваны обеспечить реализацию ее функций. Административная процедура  предоставляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем  и разрешению конкретных индивидуальных дел. Она может регулировать, например, порядок издания правовых актов  управления, прядок оформления пенсий, рассмотрения обращений граждан  и т.д. Сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской  роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные  функции. К основным функциям этой ветви  государственной власти относятся:

осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных  сферах жизни общества;

административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);

административное правоприменение, осуществляется в двух формах:

оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;

юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными  средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном  управлении (инспектирование и проведение расследований);

осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

непосредственное обеспечение  безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская  функция);

информационное обеспечение  органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.

Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции  ее органов и их соответствующие  полномочия.

2.Понятие и виды органов  исполнительной власти. Орган исполнительной  власти - это вид государственного  органа, который наделен правом  от имени государства осуществлять  функции исполнительной власти  и, в рамках закрепленной за  ним компетенции, решать задачи, возникающие в процессе государственного управления 1. В композиционном плане орган исполнительной власти включает два основных элемента:

объективный, характеризующий  его статику. С объективной стороны  он представляет собой определенный организационно-правовой институт (от лат. institum - организация, учреждение, устройство) публичного права, реализующий цели государственного управления на основе и во исполнение действующего законодательства путем использования распорядительных полномочий. Как институт публичного права он являет собой учреждение государственной власти, имеющее  свою организационно-правовую форму  и функции. Объективный компонент  органа исполнительной власти включает его организационную структуру  и закрепленную в правовых нормах компетенцию, которая характеризует  меру его власти.

и субъективный, выражающий его динамику. Субъективный компонент  органа исполнительной власти представлен  людьми, находящимися на государственной  службе. Именно они, выражая волю государственной  власти, своими действиями обеспечивают осуществление его властных полномочий и возможность реального функционирования.

Исполнительная власть не может существовать иначе, как посредством  своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в соответствующих  законах, положениях и нормативных  актах. Каждый орган создается для  осуществления строго определенного  вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуются  рядом специфических признаков, которые отличают их от других органов  государственной власти. К числу  этих признаков относятся:

официально представленные государства и выражение его  воли при решении повседневных задач  и текущих вопросов в сфере  публичного управления;

осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных законом функций и административных полномочий;

возможность, в соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное  государственное управление в пределах установленного предмета ведения;

наличие оперативной самостоятельности  и возможности непосредственно  распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для осуществления его компетенции;

органы исполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти и подотчетны им;

контролируются вышестоящими органами по вопросам законности и  целесообразности, принимаемых актов  и совершаемых действий;

состоят из государственных  служащих осуществляющих повседневное и непосредственное управление другим людьми;

обладают возможностью применять  меры административного принуждения.

Орган исполнительной власти имеет внешнюю и внутреннюю форму.

Внешней формы включает следующие  основные элементы:

официальное наименование (министерство, управление, губернатор и т.д.);

компетенция, определяющая меру и способ ее участия в государственном  управлении, и территориальный масштаб  деятельности; в) функции, цели и задачи деятельности;

формы и методы деятельности;

положение в иерархической  структуре исполнительной власти и  порядок взаимодействия с другими  органами;

порядок образования, реорганизации  и управления.

Внутренняя форма показывает:

устройство органа исполнительной власти, его внутреннюю структуру (линейную, линейно-функциональную и т.д.), состав структурных единиц, порядок их взаимодействия в процессе осуществления управленческой деятельности.

К элементам внутренней формы  относятся также штаты, внутренний распорядок и дисциплина, которую  все государственные служащие обязаны  соблюдать.

С точки зрения своей формы  орган исполнительной власти может  быть представлен отдельным должностным  лицом или группой должностных  лиц, находящихся в определенных организационно-правовых отношениях между  собой.

Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностных  лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных  на них государственных задач  и функций.

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции  и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

по основаниям образования:

образуемые на основе Конституции  РФ и конституционных актов субъектов  федерации (президентуры - президенты и их администрация, правительства  и т.д.);

создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных  актов (министерства, государственные  комитеты, управления и т.д.);

по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством  России и территориальным масштабам  деятельности:

федеральные (Правительство  РФ, федеральные министерства и ведомства);

региональные (представители  Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и  т.д.);

органы исполнительной власти субъектов федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);

по порядку образования:

избираемые (президенты, главы  администраций субъектов федерации);

образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов  республик и глав администраций  субъектов федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);

по объему и характеру  компетенции:

органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами  управления и решающие все вопросы  на определенной территории (Правительство  РФ, президенты республик, губернаторы, Правительства субъектов федерации  и т.д.);

органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);

органы межотраслевой  компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные  комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);

специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);

органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в  рамках отрасли;

по организационно-правовой форме:

правительства; советы министерств, имеющий статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и  т.д.;

по порядку принятия решений:

единоначальные органы, в  которых подведомственные им вопросы  решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);

коллегиальные органы, принимающие  решения в подведомственной области  коллегиально (Правительства РФ, правительства  субъектов федерации, государственные  комитеты и т.д.);

по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

основные, которые непосредственно  выражают и осуществляют волю государства  и принимают его от его имени  обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.) и;

вспомогательные органы, которые  обеспечивают деятельность основных и  не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).

Они действуют при основных органах внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные  и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением  вопросов, готовит по ним предложения  юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться  на постоянной или временной основе и включать как государственных  служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных или  межведомственных комиссий для подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или требующим межотраслевой  координации. Решения этих комиссий обязательны для всех представленных в них органов.

3. Система органов исполнительной  власти в Российской Федерации.  Система органов исполнительной  власти - это юридически упорядоченная  внутренне согласованная совокупность  различных по своей организационно-правовой  форме органов, соподчиненных  на основе разделения компетенции  между ними и образующих интегрированное  единство в процессе реализации  исполнительной власти на всей  территории Российской Федерации.  Эта система выступает как  комплексное образование, имеющее  свою вертикальную иерархическую  структуру и горизонтальные уровни  и организующие на правовой  основе в соответствии с государственной  политикой повседневное оперативное  управление общественными процессами. Система органов исполнительной  власти в РФ образуется и  функционирует в соответствии  с принципами федерализма, сочетания  централизации и децентрализации,  законности, гласности, сочетания  отраслевых, межотраслевых и территориальных  начал в государственном управлении.

Понятие "система органов  исполнительной власти" характеризует  организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она  строится в соответствии с конституционным  разграничением полномочий в этой сфере  между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения  субъектов РФ, в пределах совместного  ведения РФ и субъектов федерации  и в пределах самостоятельного ведения  субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных  оранов исполнительной власти, порядка  их организации и деятельности, формиование  федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти.

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся  в отношениях иерархической подчиненности  с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные  органы могут создавать свои территориальные  органы.

В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов  исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают  систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя  РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено  взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих  соглашений между ними. 

В рамках федеральных органов  исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

руководящие органы (Президент  РФ, Правительство РФ) и;

органы государственной  администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация  представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий  государственную политику, цели и  приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Президент Российской Федерации

Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов  исполнительной власти в научной  и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса  Президента в системе разделения властей порождена ст. ст. 10 и 80 Конституции  РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Действительно, Президент  РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого  института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки  зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой  Президент РФ, формально являясь  главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать  как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через правительство, так  и непосредственно. В области  исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие  направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает  Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое  только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства  РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент  напрямую руководит целым рядом  ведомств государственной администрации: более чем ? часть федеральных  органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или  Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость  Правительства РФ в руководстве  государственной администрацией допустима  лишь в тех пределах и до тех  пор, пока его курс отвечает программным  установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней  политики.

Правительство Российской Федерации

Широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение  к его ведению вопросы и  несет полную ответственность за свои действия. Ст. 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве  Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в  ведении Правительства РФ, за исключением  случаев обеспечения конституционных  полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами  действующими, прежде всего, в экономической  и социально-культурных сферах. Оно  полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст. ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственная администрация

Государственная администрация  на федеральном уровне представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Эта система включает совокупность государственных институтов различных  организационно-правовых форм, виды которых  определены Указом Президента РФ "О  системе федеральных органов  исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы  раскрывается через конкретную структуру  ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов  исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может  меняться в зависимости от изменения  целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельны отраслей управления. Она определяется Указами Президента РФ о структуре федеральных органов  исполнительной власти. Такие указы  издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 годах и  касались упразднения и реорганизации  отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры  федеральных органов исполнительной власти 5.

Органы федеральной государственной  администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются только с таким  наименованием и статусом, которые  предусмотрены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные  комитеты, федеральные комиссии, федеральные  службы, российский агентства, федеральные  надзоры.

Министерство РФ - это  федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов  исполнительной власти в этой сфере. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Государственный комитет  РФ, федеральная комиссия РФ, - федеральные  органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую  координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере  деятельности. Возглавляет госкомитет и федеральную комиссию РФ Председатель, назначаемый и освобождаемый  от должности Правительством РФ.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный  надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство - генеральный директор, федеральный надзор - начальник. Руководителей всех этих органов назначает и освобождает от должности Правительство РФ, за исключением руководителе органов, подведомственных Президенту РФ.

Территориальные органы министерств  и ведомств РФ. Исполнительная власть РФ реализуется не только через центральные  органы государственной администрации, но и через их территориальные  структуры в тех случаях, когда  эти органы образуют такие структуры. Территориальные ораны созданы  госкомитетом, Минобороны, Минюстиции, Министерством иностранных дел, Госатомнадзором и многими другими  федеральными органами. Территориальные  структурные подразделения федеральных  органов исполнительной власти образуют территориальный уровень системы  исполнительной власти РФ. Эти территориальные  органы именуются, как правило, главными управлениями или управлениями. Они  возглавляются начальником, который  назначается и освобождается  от должности, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти по согласованию с главой исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. В своей деятельности они руководствуются  Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и правовыми  актами управления соответствующего федерального органа исполнительной власти. Порядок  создания и деятельности территориальных  органов, размер ассигнований на их содержание устанавливает Правительство РФ. Главы исполнительной власти субъектов  РФ вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов  на рассмотрение Президента РФ и Правительства  РФ.