Введение 

     Настоящая работа, рассматривая вопросы процесса становления системы местного самоуправления в условиях складывающихся в обществе социальных отношений, относится к  области социологии управления.

     Актуальность  данной темы состоит в том, что  органы местного самоуправления на территории области сформированы во всех муниципальных образованиях, однако на практике следует множество проблем, связанных как с формированием органов местного самоуправления, так и с их непосредственной деятельностью по самостоятельному управлению территорией.

     Объектом  курсовой работы является система местного самоуправления.

     Предметом данной работы является  изучение становления  системы местного самоуправления в  Тюменской области.

     Целью настоящей работы является комплексное  изучение  системы местного самоуправления в процессе  ее становления в Тюменской области.

     Для достижения этой цели в курсовой работе решаются следующие задачи:

     -   рассмотреть общие положения организации местного самоуправления;

     - проследить за нормативным регулированием порядка формирования органов и осуществления местного самоуправления;

     - ознакомиться с функцией органов  местного самоуправления в соответствии  с нормативными актами;

     - изучить организацию деятельности  представительного органа местного  самоуправления

     - ознакомиться с организацией  исполнительного органа местного  самоуправления

     - проанализировать итоги социально-экономического  развития города в условиях  местного самоуправления.

     В качестве  источников  в курсовой работе используются:

     - первичные материалы - нормативные акты органов власти и управления Тюменской области, законы Российской Федерации, решения представительных органов власти городов в составе Тюменской области;

     - материалы публицистики (по опыту  организации местного самоуправления);

     - текущий архив администрации г. Ялуторовска.

     Фондами хранения документальных материалов для исследования послужили текущие архивы администрации г. Ялуторовска.

     Методологической  основой исследования стали метод  анализа документов и метод интервью с элементами метода экспертных оценок, когда в качестве экспертов выступили сотрудники органа местного самоуправления - администрации г. Ялуторовска.

     Теоретической основой исследования послужили  труды Нардовой В.А.,  Зайончковского Н.Н., Щербаковой Н.В., Егоровой Е.С., Гаврина А.С., Ясюнас В.А., Гильченко Л., Митрохина С. 

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В  ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

1. Общие положения  организации  местного

     самоуправления  в Российской Федерации 

    В соответствии со статьей 3 Конституции  Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

    Федеральный закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ“  уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

    Совокупность  организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

      Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости.

     Правовую  основу организации местного самоуправления в Тюменской области составляют Конституция РФ, законодательство РФ, Устав Тюменской области и областное законодательство, Уставы и законодательство Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления [5, с10].

     Процесс формирования  областного законодательства  начался в ноябре 1995 года, в ходе которого Тюменской областной Думой были приняты законы, регламентирующие организацию местного самоуправления в Тюменской области.

     Областное  законодательство  складывалось  на  базе  принятого  29.11.95  закона, создавшего основу для формирования системы местного самоуправления - Закон Тюменской области “О местном самоуправлении”

[5, с.12]. Данный закон конкретизировал  положения Конституции РФ и  Федерального закона “Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации” [4, с.25]. В частности, закон устанавливает принципы организации и гарантии местного самоуправления в Тюменской области, определяет роль и место местного самоуправления в структуре организации власти в области, организационно-правовые  и  финансовые  основы  местного  самоуправления, устанавливает систему прав и обязанностей населения по осуществлению местного самоуправления.

     В   целях  обеспечения  реализации конституционного права  граждан   на  участие  в   местном самоуправлении  путем  участия в  референдумах (пункт 2 статьи 5  закона “О местном самоуправлении”)  был принят закон “О местном референдуме в Тюменской области”, регламентирующий порядок объявления референдума,   подготовку к нему,  порядок голосования, установление результатов референдума [6, с.6 ].

       Законом “О выборах органов  и должностных лиц местного  самоуправления в Тюменской области”  были установлены гарантии избирательных  прав граждан в области при  выборах органов  и  должностных   лиц  местного  самоуправления,  порядок  выборов органов и должностных лиц,  избираемых население непосредственно [7, с.63].

     Следующим основополагающим документом является закон                              “Об административно-территориальном  устройстве Тюменской области“, устанавливающий принципы административно - территориального устройства, порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных, муниципальных образований и поселений, регулирует изменение границ  между ними, обеспечивает необходимое единство нормативно-правового регулирования  указанных вопросов с целью организации государственного управления и местного самоуправления [8, с.145]. Действующее законодательство предоставляет возможность формирования муниципальных структур по нескольким моделям, в основе которых - сочетание традиционно устойчивых  элементов местной власти: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица самоуправления.

     Вариант 1. Полномочия реализуются в различных  пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом.

     Вариант 2. Все полномочия реализуются выборным органом.

     Вариант 3. Полномочия  реализуются исключительно  выборным

должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет  за собой  и реализует их посредством сходов либо создания специального контрольного органа).

     Как видим, по первому варианту население  избирает и представительный орган, и главу  муниципального образования. Такую модель иногда называют “совет - сильный мэр”. Приведем примерное  разграничение компетенции. Представительный орган:

     - принимает решения, имеющие обязательную  силу, в том числе по управлению  муниципальными финансами;

     - регламентирует процесс управления  муниципальным хозяйством;

     - обладает правом преодоления  вето главы муниципального образования  на свое решение (2\3 голосов).

     Глава муниципального образования:

     - осуществляет управление муниципальным  хозяйством;

     - самостоятельно формирует исполнительные  органы и назначает соответствующих  должностных лиц;

     - имеет право вето на решения  представительного органа.

     Практика  показывает, что модель “совет - сильный  мэр” наиболее эффективно “работает” в крупных городах  и на территориях  с развитой  социальной и технологической  инфраструктурой, где требуется  не только орган устанавливающий  общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно эффективное управление

     К такой модели нередко прибегают и малые города. По мнению

Л. Гильченко  это неоправданно, поскольку со временем могут возникнуть конфликты  между мэрами и  представительными органами в силу малочисленности депутатского корпуса последних и естественного стремления к власти первых.

     Для малых, а также средних городов, для крупных сельских поселений  характерна следующая модель: в компетенции  представительного органа - все полномочия местного самоуправления, делегированные ему населением. Он  формирует исполнительные  структуры, избирает или назначает должностных лиц. Но и тут возможны варианты, связанные с механизмом реализации исполнительных полномочий:

     а) исполнительные полномочия реализуются высшим должностным лицом, избираемым из состава представительного органа: формула “совет - слабый мэр”.

     Мэр ведет заседания  представительного  органа, руководит деятельностью  исполнительных структур. Представительный орган контролирует деятельность исполнительных органов, утверждает кадровые назначения.

     б) исполнительные полномочия реализуются  членами представительного органа. То есть избранный населением коллегиальный  орган  одновременно является  и  представительным, и  исполнительным органом власти. Каждый из его членов реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом. Возможно и наличие высшего должностного  лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями.

     в) исполнительные полномочия реализуются  должностным лицом, назначаемым  коллегиальным органом: формула  “совет - управляющий”. Управляющий, нанятый  на контрактной основе, руководит  всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

     И, наконец, третья модель - для небольших  муниципальных образований (как  правило, сельских поселений), где круг реально решаемых вопросов местного  значения незначителен: все представительские и исполнительные полномочия реализуются  в компетенции выборного должностного лица (старосты). При этом население  оставляет за собой право  решения  наиболее принципиальных вопросов, а также контрольные полномочия, реализуя их посредством собраний (сходов) и референдумов. Глава муниципального образования осуществляет  представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением о своей деятельности и может быть освобожден от должности решением схода или референдума.

     Население может избрать не одного, а нескольких должностных лиц (наряду со старостой  казначея) либо сформировать периодически действующий орган (конференцию) с контрольными полномочиями.

  Областное  законодательство определяет следующую  систему организации местного  самоуправления. Право на местное  самоуправление  может осуществляться  в двух формах:

     1. в форме непосредственного волеизъявления  путем участия жителей муниципального образования  в местном референдуме, в сходах граждан, в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

     2. через представительный орган  местного самоуправления, избираемый  населением. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Нормативное регулирование порядка формирования органов и осуществления  местного самоуправления 

     Рассмотрим  четыре существующих формы организации  местного самоуправления:

      - осуществление местного самоуправления  посредством местного референдума;

     - осуществление местного самоуправления посредством схода граждан;

     - осуществление местного самоуправления  посредством выборов органов  и должностных лиц местного  самоуправления;

     - осуществление местного самоуправления  через представительные органы.

     Согласно  ст.22 федерального закона “ Об общих принципах организации

местного  самоуправления в Российской Федерации” и ст.19 Закона Тюменской 

области “О местном самоуправлении” по вопросам местного значения может проводиться  местный референдум.

       Ст. 2 Закона Тюменской области   “О местном референдуме”  конкретно указывает,  какие именно вопросы могут быть вынесены на референдум в муниципальных образованиях Тюменской области:

     -  устав муниципального образования;

     -  объединение с другими муниципальными  образованиями;

     -  выход из объединенного муниципального образования;

     -  формы осуществления местного  самоуправления;

     -  структура органов местного самоуправления;

     - досрочное прекращение полномочий  органов и  выборных  лиц  местного самоуправления;

     - изменение границ административно-территориальных  и муниципальных      образований;

     -   строительство социально-культурных  и промышленных объектов;

     -  запрещение строительства и эксплуатации  объектов, наносящих вред   окружающей  среде;

     -  планы и программы развития  территорий;

     -  необходимость введения местных налогов и сборов;

     - изменение профиля объектов и  предприятий муниципальной собственности;

     -  отчуждение муниципальной собственности  [5, с.26].

     Этот  перечень не является закрытым, на референдум могут выноситься также вопросы  местного значения, указанные в ст.9 Закона Тюменской области и ст.6 ФЗ.

           Инициатива проведения местного  референдума может исходить:

- от  представительного органа местного  самоуправления;                                                   

- от  населения муниципального образования [6, с.6].

- от  главы местного самоуправления [6, с.7]. Это вытекает из анализа абзаца 2  статьи 19 Закона “О местном самоуправлении”, который гласит: ”Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом или главой местного самоуправления по собственной инициативе ...”, т.е. глава местного самоуправления может принять решение о проведении местного референдума по собственной инициативе.

     Право принятия решения о назначении местного референдума в соответствии со ст. 10 Закона “О местном референдуме” принадлежит только представительному органу местного самоуправления [6,  с.5] , а в соответствии сост.10 закона “О местном самоуправлении” решение о проведении референдума может принимать и глава местного самоуправления [5, с.26].

     В указанных законах  по-разному  определено и число голосов  членов муниципального образования, необходимое  для назначения референдума по инициативе населения. Так, ст. 10 Закона “О местном  самоуправлении” устанавливает  это число в виде  не менее чем 10%  членов муниципального образования,  обладающих избирательным правом, а ст.11 Закона “О местном референдуме в Тюменской области” устанавливает обязательность назначения референдума по требованию не менее 5% от числа  членов местного сообщества, обладающих избирательным правом. Причем Уставом муниципального образования может быть установлено иное число голосов граждан, при котором назначение референдума обязательно.

     Ст. 22  ФЗ “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ” не устанавливает минимального числа голосов, это определятся “в соответствии с уставом муниципального образования” [4, с45]. Вместе с тем, п.6 этой статьи гласит, что порядок назначения местного референдума устанавливается Уставом муниципального образования   в соответствии с законом  субъекта РФ. Таким образом, когда в муниципальном образовании нет устава, представительный орган обязан принять решение  о назначении референдума по требованию не менее чем 5% населения. Закон Тюменской области установил минимум голосов 10%, что  по-видимому означает, что в Уставе муниципального образования, принятом в соответствии с этим законом, это число не может быть менее 10%. Хотя с другой стороны приоритет - за федеральным законом.

     Для назначения референдума по инициативе населения необходимо собрать подписи членов местного сообществ под требованием о проведении местного референдума.

       Для сбора подписей граждане  могут образовывать инициативные  группы путем проведения собрания  граждан по месту проживания  на определенной территории. Инициативные группы регистрируются постановлением главы муниципального образования, с момента получения которого инициативная группа имеет право  осуществлять сбор подписей [6, с.5].

          Необходимое число подписей должно  быть собрано в течение 20 дней. По истечении этого  срока сбор подписей прекращается. Если подписей собрано меньше, чем определено в Уставе муниципального образования, то  в следующий раз вопрос может быть вынесен на референдум  не менее чем через 12 месяцев.

     Требование  о проведении местного референдума может быть отклонено представительным органом местного  самоуправления только в случае нарушения  Закона “О местном референдуме”. Решение о проведении местного референдума доводится до сведения населения. Для проведения местного референдума  главой местного самоуправления образуется комиссия местного референдума, не менее половины членов которой должен назначить представительный орган местного  самоуправления. О принятом на референдуме решении население информируется не позднее чем через 7 дней со дня окончания голосования [6, с.6].

       С момента официального опубликования  (обнародования) решение вступает  в силу и является обязательным  для исполнения органами и  должностными лицами местного  самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории  муниципального образования, утверждения решения не требуется.

     Например, на референдум  может быть вынесен  вопрос о необходимости введения местных налогов и сборов. В  то же время, в компетенцию представительного органа местного  самоуправления входит установление местных налогов и сборов. Таким образом, в случае принятия  референдумом решения  о необходимости введения местного налога представительный орган обязан своим решением установить такой налог.

       Утверждения принятого на референдуме решения не требуется, изменено или отменено оно может быть только референдумом.

     В муниципальном образовании для  решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Сход граждан может осуществлять полномочия представительного органа в тех муниципальных образованиях, где число жителей, обладающих избирательным правом  не превышает 150 человек [5, с.20].

       Сход граждан созывается главой  местного самоуправления не реже  двух раз в год по своей  инициативе. Также члены муниципального образования могут потребовать созыва схода.  Такое требование должно исходить не менее чем от 10% членов муниципального образования, обладающих избирательным правом.   

     Сход  признаётся правомочным при участии  в нём более 50% членов муниципального образования, обладающих избирательным правом. Каждое муниципальное образование вправе определить в своем Уставе порядок созыва и проведения схода [5, с.20].

           Таким образом, согласно  Закону  “О местном самоуправлении”,  сход граждан может существовать только в качестве альтернативы представительному органу местного самоуправления. При этом полномочия схода несколько шире по сравнению с полномочиями представительного органа.

     К исключительным полномочиям схода  относятся:

- принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

-     утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

-     установление местных налогов и сборов;

- утверждение программ и планов комплексного социально-экономического    развития территории и заслушивание отчетов об их исполнении.

          Решения, принятые на сходе,   не могут быть отменены или  приостановлены главой муниципального  образования. Для их  изменения   или отмены необходимо созывать  сход. Если принятое на сходе решение противоречит действующему на момент его принятия законодательству, то оно может быть обжаловано заинтересованными лицами в  суд. [5, с.28].

          Выборы – одна из форм осуществления  местного самоуправления, непосредственное  выражение воли населения. Уставы муниципальных образований регулируют  выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок создания формируемых органов местного самоуправления.

           Кандидаты для избрания в органы  местного самоуправления  могут  выдвигаться  самыми разными субъектами: от местных отделений политических партий и движений  до небольших групп избирателей, вплоть до самовыдвижения кандидатов.

     Cогласно  п.4 ст. 25  Закона Тюменской области  “О выборах органов и должностных  лиц местного самоуправления” проживание кандидата  на территории муниципального образования является обязательным только в том случае, если это установлено в Уставе муниципального образования. Глава XI Устава  г. Ялуторовска ценза оседлости не устанавливает. Так, главой города может стать любой гражданин России, достигший 21 года, обладающий  избирательным правом (п.2 ст.58) независимо от места жительства.

       Рассмотрим еще одну форму реализации права на местное самоуправление - через представительные органы местного самоуправления, члены которых избираются населением муниципального образования.

     Такой регламент принят представительным органом местного самоуправления г. Ялуторовска - городской Думой [15, с.10]. Периодичность проведения заседаний установлена не реже одного раза в месяц. Решение о проведении закрытого заседания принимается думой на заседании, но  и на закрытом заседании вправе присутствовать Первый заместитель главы города и прокурор.  Выборный Глава города не входит в состав городской Думы.

     Городская Дума на срок своих полномочий может образовывать комиссии из депутатов и приглашенных специалистов для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению городской Думы.

     Организация работы городской Думы осуществляется секретарем Думы, назначаемым Главой города. Подготовка заседаний городской Думы ведется секретарем Думы, а также аппаратом Главы города. По  решению Думы  население информируется о дате и проекте повестки дня очередного заседания Думы [15, с.11 ].

     Заседание городской Думы правомочно, если на нем  присутствует не менее 2/3 от состава Думы. Решение об утверждении годового бюджета, программы развития города, а также об отмене ранее принятых представительным органом местного самоуправления решений считаются принятыми, если  за них проголосовало более половины от состава Думы [15, с.14]. Изменения и дополнения вносятся в Устав города решением, принятым большинством в три четверти голосов от установленного числа депутатов Думы. Решение Думы по отдельным вопросам  считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих. Депутат  вправе изложить свое особое мнение  по решению в письменном виде. Решения по  утверждению программы социально-экономического развития  города, генерального плана застройки города, программ приватизации муниципальной собственности, бюджета города, по вопросам налогов, сборов и иным  финансовым вопросам принимаются по представлению Главы города.