Система местного самоуправления 12-17 вв.
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы обусловлена тем, что проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата, в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Российского государства.
Значительный интерес в этом отношении представляют реформы первой половины XVI в., проведенные в правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения России в сословно-представительную монархию. Новые явления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральной властью задач и, вместе с тем, обнаруживавшиеся несостоятельность наместничьей системы управления и ее несоответствие требованиям времени поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболее соответствовавших новой форме правления Русского государства.
Одним из главных направлений правительственной политики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земской реформ, впервые конституировавших российские институты самоуправления. Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой действительности Российского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности широко не известен. В связи с этим, представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.
Объект исследования - институт местного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития. Предметом исследования являются реформы местного самоуправления в России в период XII - начала XVII вв.
Цель исследования - на основе анализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельность органов местного самоуправления в период XII - начала XVII века.
В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи: исследовать социально-экономические и политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления в период XII-XVI в. в., проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления, проанализировать причины введения губного и земского управления, выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений, определить значение проведенных реформ местного управления.
При определении хронологических рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития, в связи с чем исследуется деятельность учреждений местного управления конца XII - начала XVII в. в. За этот период произошло не только реформирование управления кормленщиков, но и проведены белее кардинальные преобразования в этой сфере - губная и земская реформы.
1. Система местного самоуправления в Росси XII- XV вв.
1.1 Государство в период удельного правления XII в.
В середине XII в. Древнерусское государство распалось на двенадцать удельных княжеств. Это был политический результат дальнейшего развития феодализма, укрепления феодальной собственности на землю, утверждения феодальной ренты в качестве средства эксплуатации крестьянства. Падение удельного веса международной торговли, проводившейся по пути «из варяг в греки» через Киев, прекращение обогащавших знать завоевательных походов киевских князей ослабили значение Киева как политического и экономического центра русских земель. Попытки киевских князей приостановить процесс распада Киевской Руси посредством феодальных съездов успеха не принесли. Одна за другой земли начали освобождаться из-под власти Киева, местные феодалы стали проводить свою политику, зачастую отличную от общегосударственной, киевской. Стремясь расширить свои земельные владения, местные феодалы и князья захватывают соседние земли, что усилило междоусобицы и феодальные распри. Постепенно усиливаются новые экономические и политические центры - Новгород, Смоленск, Галич, Рязань и другие.
Распад государственного единства, экономическое и политическое обособление отдельных княжеств и земель - закономерный этап в развитии феодального строя. Но, с другой стороны, переход к феодальной раздробленности, расчленение Древнерусского государства ослабили сопротивляемость внешнему давлению и облегчили (в дальнейшем) завоевание Руси татаро-монголами.
После распада Древнерусского государства для экономического и политического развития отдельных его частей большое значение имело местоположение княжества, уровень феодализации его хозяйственной жизни. Политические формы отечественной государственности в период удельного правления были многообразными - от сильной княжеской власти до республиканского строя. Основные варианты связаны с историей Владимиро (Ростово) - Суздальского и Галицко-Волынского княжеств, Новгородской и Псковской феодальных республик.
Владимиро-Суздальское княжество - типичный образец русского княжества периода феодальной раздробленности. На ее территории была основана Москва. Росту влияния этого крупного княжества в немалой степени способствовало то, что именно туда перешел из Киева великокняжеский титул. Все владимиро-суздальские князья, потомки Владимира Мономаха, - от Юрия Долгорукого (1125-1157 гг.) и до Даниила Московского (1276-1303 гг.) - носили этот титул.
Ростов Великий и Суздаль, два древнейших русских города, издревле давались великими киевскими князьями в уделы своим сыновьям. Владимир основал в 1108 г. Владимир Мономах и дал его в удел сыну своему Андрею. Город вошел в состав Ростово-Суздальского княжества, где княжеский престол занимал старший брат Андрея - Юрий Долгорукий, после смерти которого его сын Андрей Боголюбский (1157-1174 гг.) перенес столицу княжества из Ростова во Владимир. С тех пор и берет свое начало Владимиро-Суздальское княжество.
Владимиро-Суздальское княжество недолго сохраняло единство и целостность. Вскоре после своего возвышения при великом князе Всеволоде Большое Гнездо (1176-1212 гг.) оно распалось на мелкие княжества. В 70-х гг. XIII в. стало самостоятельным и Московское княжество.
Здесь возникает новая категория мелких феодалов - так называемые дети боярские. В XII в. появляется и новый термин – «дворяне». К господствующему классу относилось также духовенство, которое во всех русских землях периода феодальной раздробленности, и во Владимиро-Суздальском княжестве в том числе, сохранило свою организацию, строившуюся по церковным уставам первых русских христианских князей - Владимира Святого и Ярослава Мудрого. Покорив Русь, татаро-монголы оставили неизменной организацию православной церкви.
Владимиро-Суздальское княжество представляло собой раннефеодальную монархию с сильной великокняжеской властью. Уже первый ростово-суздальский князь - Юрий Долгорукий - был сильным правителем, сумевшим покорить Киев в 1154 г.
Великий князь владимирский опирался на дружину, из числа которой, как и во времена Киевской Руси, формировался Совет при князе. Кроме дружинников, в совет входили представители высшего духовенства, а после перенесения митрополичьей кафедры во Владимир - и сам митрополит.
Власть на местах принадлежала наместникам (в городах) и волостелям (в сельских районах). Они же вершили суд в подведомственных им землях, проявляя при этом не столько заботу об отправлении правосудия, сколько стремление к личному обогащению за счет местного населения и пополнению великокняжеской казны, ибо, как говорит та же Ипатьевская летопись, «много тяготу людем сим створиша продажами и вирами»1.
Юго-западные русские княжества - Владимире- Волынское и Галицкое -вошли в состав Киевской Руси в конце Х в., но политика великих киевских князей не получила признания у местной земельной знати, и уже с конца XI в. начинается борьба за их обособление, несмотря на то, что Волынь не имела собственной княжеской династии и традиционно была связана с Киевом, который присылал своих наместников.
Обособление Галицкого княжества наметилось во второй половине XI в., а его расцвет пришелся на время правления Ярослава Осмомысла(1153-1187 гг.), который отчаянно боролся с врагами - венграми, поляками и собственными боярами.
Особенностью общественного устройства Галицко-Волынского княжества являлось то, что там образовалась многочисленная группа боярства, в руках которой сосредоточились почти все земельные владения. Наиболее важную роль играли «мужи галицкие» - крупные вотчинники, которые уже в XII в. выступают против любых попыток ограничения их прав в пользу княжеской власти и растущих городов.
Другую группу составляли служилые феодалы. Источниками их земельных владений были княжеские пожалования, конфискованные и перераспределяемые князьями боярские земли, а также захваченные общинные земли. В подавляющем большинстве случаев они владели землей условно, пока служили. Служилые феодалы поставляли князю войско, состоявшее из зависимых от них крестьян. Это была опора галицких князей в борьбе с боярством.
К феодальной верхушке принадлежала и крупная церковная знать в лице архиепископов, епископов, игуменов монастырей, которые владели обширными землями и крестьянами. Церковь и монастыри приобретали земельные владения за счет пожалований и дарений князей. Нередко они, подобно князьям и боярам, захватывали общинные земли, превращая крестьян в монастырских и церковных феодально-зависимых людей. Основную массу сельского населения в Галицко-Волынском княжестве составляли крестьяне (смерды). Рост крупного землевладения и формирование класса феодалов сопровождались установлением феодальной зависимости и появлением феодальной ренты2. Такая категория, как холопы, почти исчезла. Холопство слилось с крестьянами, сидевшими на земле3.
Бояре осуществляли свою власть с помощью совета, куда входили крупнейшие землевладельцы, епископы и лица, занимавшие высшие государственные должности. Князь не имел права созвать совет по своему желанию, не мог издать ни одного акта без его согласия. Поскольку в состав совета входили бояре, занимавшие крупные административные должности, ему фактически подчинялся весь государственный аппарат управления.
Галицко-волынские князья
время от времени, при чрезвычайных
обстоятельствах, созывали вече, но оно
не имело особого влияния. Они
принимали участие в
Территория государства делилась на тысячи и сотни. По мере того как тысяцкие и сотские со своим управленческим аппаратом постепенно входили в состав дворцово-вотчинного аппарата князя, вместо них возникли должности воевод и волостелей. Соответственно территория была разделена на воеводства и волости. В общинах избирались старосты, которые ведали административными и мелкими судебными делами. В города назначались посадники. Они обладали не только административной и военной властью, но и выполняли судебные функции, собирали дани и пошлины с населения.
1.2 Развитие системы местного самоуправления в северо-западных землях Руси (новгородские и псковские вольности)
В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде.
Основным представительным органом власти в городе было вече - народное собрание. По старым русским понятиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. В Киевской летописи под 1169-м годом записано, что новгородцы начали веча «деяти по дворам тайно на князя своего». В Новгородской летописи вечем назван заговор недовольного кружка черни против архимандрита Есипа. Когда случались разноголосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече.
При такой неопределенности значения слова вече, после того как единодержавный порядок стал брать верх, понятие о вече переходило в понятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что буяны.
Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. К сожалению, подробностей, относящихся к его существованию, так мало, что многие важнейшие вопросы остаются пока невыясненными.
Право собрания большого веча принадлежало не только лицам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече - значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече.4 Удар в вечевой колокол был знаком, что есть требование народного голоса. Случалось, созывал вече князь, поскольку князь, как правитель, имел поводы и необходимость говорить с народом.
Вероятно, вече могли собирать и посадники, которые, будучи предводителями, по ряду важных вопросов должны были советоваться с народом.
Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы не допускать неправильных созывов веча. Случалось, однако, что смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими сторонниками - партией, проводили свои планы по низвержению власти и установлению новой.
Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы.
Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.
Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди.
Бояре-землевладельцы являлись представителями всех земель Великого Новгорода, боярин мог жить в своем отдаленном имении, но назывался новгородцем и мог приехать в Новгород, чтобы подать голос на вече. Точно так же и купцы могли проживать не в Новгороде, а в пригороде, и также подавать голос. Житые люди участвовали на вече как жители городских концов, потому что при отправке посольств обыкновенно выбирались житые люди от концов. Что касается до черных людей, то их участие несомненно, но как оно совершалось - неизвестно: участвовали только те кто жил в городе, или и из волостей присылали выборных.
Неясно, в какой степени, когда и как участвовали в новгородском вече пригороды и волости. Есть указания, что часто вместе с новгородцами в решении дел участвовали и пригородные жители, но данные летописей не позволяют сделать заключения, что пригороды постоянно участвовали на вече корпоративно. Неизвестно, существовал ли способ поверки лиц, приходивших на вече, для недопущения прихода тех, которые не имели на это права. Неизвестно также, существовал ли какой-то способ сбора голосов.
Известно, что на площади, где проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же права, что и новгородское.
Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода. Слово посадник известно было во всей Русской Земле, и не составляло исключительного достояния Великого Новгорода.
В других землях посадник является лицом, имеющим значение княжеского наместника: князь, принимая город и край под свою власть, сажал там своего посадника. Однако в Новгороде и Пскове посадник был правитель, выбранный народом, в то время как в других землях посадник означал княжеского наместника, а если в городе находился князь, посадника при нем не было.
Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое5. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова.
Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть непременно и свои вече.
Учреждение вече было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости, относившейся к пригороду, определенная доля направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавливает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.
Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормленье призванным князьям. Князь на пригороде был в отношении к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны.
Обычно пригороды, как укрепленные места, строились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля. Помещение приглашенного князя в пригороде значило, что Новгород считает необходимым усилить защиту пригорода и окружающей его волости. При появлении князя пригород не приобретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права.
Отдачи городов Новгородом в кормленья князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и наследственно, но при этом они не уходили из-под власти Новгорода. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтоб сделаться для него правом, независящим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого-то князя, то нередки случаи, когда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавался негодным к охранению вверенной ему территории.
Таким образом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края.
Слово волость означало подвластную кому бы то ни было территорию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, пригородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному владению6.
В зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.
Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.
Итак, для Новгорода
и Пскова были характерны некоторые
особенности общественного
Основным экономическим фактором была не земля, а капитал. Это обусловило особую социальную структуру общества и необычную для средневековой Руси форму государственного правления.
По аналогии с некоторыми
регионами средневековой
Государственное управление Новгородом и Псковом осуществлялось через систему вечевых органов: в столицах существовало общегородское вече, отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшим важнейшие вопросы из экономической, политической, военной, судебной, административной сфер.
2. Местное самоуправление в период создания и укрепления русского централизованного государства
2.1 Местное самоуправление в XV веке
Объединение русских земель под властью Московского княжества завершилось в первой четверти XVI века, когда в состав Русского, теперь уже Российского государства, вошли Северские земли (1500-1503г. г.), Псков (1510), Смоленск (1514), Рязань (1521). Образование единого государства в условиях восходящей стадии развития феодальных отношений и отсутствия сколько-нибудь реальных элементов буржуазных связей повлекло за собой значительные изменения в его социальной структуре, экономическом и политическом строе.
Наряду с развитием земледелия наиболее существенным моментом в экономике Русского государства XV - XVI вв. являлся рост общественного разделения труда, что нашло свое выражение в развитии ремесла, городов и торговли. Разделение труда между земледелием и ремеслом, отделение последнего от сельского хозяйства, появление отдельных районов, специализирующихся на производстве какой-либо ведущей группы товаров (что определялось производственными и географическими условиями регионов) приводило к росту товарного обращения.
Материальной основой
процесса ликвидации феодальной раздробленности
и создания централизованного государства
являлось постепенное преодоление
экономической замкнутости
Будучи временем глубоких сдвигов в области экономики, рассматриваемый период характеризуется не менее важными изменениями и в сфере классовых отношений, среди которых важнейшее место занимают изменения в структуре класса землевладельцев, что выразилось в появлении внутри феодального класса особой группы дворян - помещиков.
Дворянство поддерживало центральную власть не только на первоначальном этапе централизации, когда происходил процесс собирания земель в единое государство, но и тогда, когда центром тяжести государственной политики стала перестройка власти и управления на началах самодержавия. Дворянство видело в государственной централизации прочную гарантию своих классовых интересов применительно к новым экономическим условиям, а потому стремилось к укреплению центральной власти, так как было заинтересовано в решительной перестройке центрального и местного аппарата власти и управления, в котором дворянство стремилось играть решающую роль и, с помощью которого, возможна была бы эффективная защита их феодальной собственности, а также удержание в покорности феодально-зависимого населения.
Если позиция дворянства в процессе создания централизованного государства представлялась более определенной, то позиция бояр по отношению к проводимым реформам не была столь однозначной. "Боярство боролось (и то не всегда и далеко не всё) не вообще против всякой централизации, а за такую централизацию, которая более бы соответствовала его социальным и политическим интересам. и главным условием этого ставило ограничение самодержавия Боярской думой .
Итак, конец XV - начало XVI века являлись временем крупных изменений в государстве. Общий экономический подъем, рост сельскохозяйственного производства, ремесла, торговли, разрушение натурально-замкнутого феодального хозяйства повлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и конечно же, политической жизни.
В этих условиях существовавшая до середины XVI в. политическая форма Русского феодального государства - раннефеодальная монархия, не могла остаться без изменений. Необходимость мобилизации всех слоев господствующего класса вокруг царского престола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людей против феодального государства, задача вытеснения феодальной знати с ведущих позиций и усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства, необходимость дальнейшего укрепления царской власти привели к изменению формы правления Русского государства: в середине XVI в. начинает складываться сословно-представительная монархия, являющаяся промежуточной формой между раннефеодальной и абсолютной монархиями, то есть такая форма правления, при которой власть монарха ограничивается органами сословного представительства от различных сословий: местными органами, построенными на началах сословного представительства8.
XVI век стал временем
глубоких перемен в истории
России, связанных, прежде всего,
с реформами, проведенными в
годы правления Ивана Грозного
и имевшими своей целью
Среди высших государственных учреждений появляются новые органы - Земские соборы, созываемые для решения наиболее важных государственных вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне и мире, установления новых налогов, принятия законов. Решения Соборов в значительной мере определяли основные линии внутренней и внешней политики правительства и в начале своего существования служили опорой монархии и укрепляли царскую власть.