Система местного самоуправления на современном этапе

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 

      Во  второй половине XIX - начале XX века видное место в общественно-политической жизни страны занимали земства - органы местного самоуправления, возникшие в 1864 году, вскоре после отмены крепостного права в России. Уже в конце 50-х годов 19 века в обстановке всеобщего брожения и растерянности властей общественная мысль все больше склонялась в пользу местного самоуправления. Царская бюрократия не желала терять даже часть своего могущества. однако идея земского самоуправления пробивала себе дорогу, и Александр II вынужден был издать специальный указ о введении самоуправления.

      Вместе  с буржуазией земства прошли долгий и противоречивый путь под опекой царских бюрократов, краткий период мощного политического подъема  в Февральской революции, месяцы отчаянной борьбы за власть в ходе перерастания буржуазно-демократической  революции в социалистическую, этап открытых столкновений с Советами в  октябрьские дни и полосу стремительного крушения после победы вооруженного восстания в Петрограде.

      Актуальность  темы обусловлена тем, что проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата, в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Российского государства.

      Одним из главных направлений правительственной  политики по укреплению государственного аппарата стало проведение земской  реформы, впервые конституировавших российские институты самоуправления. Однако, несмотря на то, что земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой действительности Российского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности широко не известен. В связи с этим, представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.

      Объект  исследования - институт местного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития.

      Предметом исследования являются реформы местного самоуправления в России в период конца XIX - начала XX вв.

      Цель  исследования - на основе анализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельность органов местного самоуправления в период конца XIX - начала XX века.

      В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:

• исследовать социально-экономические и политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления в период конца XIX - начала XX в. в.;
• проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
• проанализировать причины введения земского управления;
• выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;
• определить значение проведенных реформ местного управления.

    Глава I. Система земского самоуправления на основании  реформ второй половины XIX века. 

    1.1. Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины XIX века.  

    Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о  двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

    В соответствии с Положением о земских  и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением¹.

    Таким образом, определялись территориальные  основы самоуправления. Последнее устанавливалось  в границах административно-территориальных  единиц уезда и губернии (в последствии  отдельно в границах города). В Положении  четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому  из сих учреждений подведомственных.²

    Причем  земские учреждения даже в этих административно-территориальных  единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально  в 1864 году они были введены в 34 европейских  губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так  и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в  Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882 г.³

    Уездными  земскими учреждениями согласно положению  являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

    Уездное Земское Собрание составлялось из Земских  Гласных, выборы которых проводились  на трех избирательных съездах по трем куриям:

     1) курии уездных землевладельцев,  для участия в которой требовался  высокий имущественный ценз;

     2) городской курии, участники которой  должны были располагать купеческим  свидетельством либо предприятием  с определенным годовым оборотом;

     3) сельской курии, в которой не  был установлен имущественный  ценз, но была введена система  трехступенчатых выборов.

    Из  этого можно сделать вывод, что  основным принципом избирательной  системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались  прежде всего интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и  крестьян считались мало.

    Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием  из числа участвующих в нем  лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

    Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская  Управа.

    Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания⁴.

    Исполнительный  орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием  Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

    Положение не содержало четкого определения  пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия  для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним  относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами  земства; попечение о развитии народного  продовольствия, местной торговли и  промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании  и народном здравии; раскладка тех  государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных  сборов. К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение  до сведения местного начальства постановлений  земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем  по-старому, исходя из деления на государственные  и губернские.

    Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Было установлено, что земства не могут делать распоряжений "по частным земским потребностям сословий и ведомств" (ст. 21 Временных правил о земских повинностях). Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречащие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Это, конечно, ограничивало возможности земств. Кроме того, расширительное толкование данной нормы всегда позволяло отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах. Так, отказ земствам в праве назначать пособия недостаточным сельским обществам был мотивирован тем, что дела последних относятся к частным земским повинностям сословий. Губернаторы на основании ст. 7 широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний⁵.

    Соотношение пределов власти губернских и уездных  земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те из перечисленных  в ст. 2 дел, которые касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных - дела "каждого  отдельного уезда" (ст. 63).

    В целом, необходимо отметить, что в  пределах своих полномочий земские  и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские  и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной  администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем  правительственной бюрократии в  лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и  контролю правительственных органов.

    Губернатор  и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных  и губернских земских управ (ст. 48, 49). Министерство внутренних дел само устанавливало правила производства дел в земских собраниях (ст. 100). Для ведения земствами денежных дел и составления отчетности предполагалось издать образцовые инструкции, изменение которых могло производиться только с утверждения министерства внутренних дел (ст. 109). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных в Законе сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78). Разрешение и назначение в случае необходимости чрезвычайных заседаний земских собраний относилось исключительно к компетенции министра внутренних дел. Для получения разрешения на проведение такого заседания земствам надлежало направить в министерство внутренних дел через губернатора соответствующее мотивированное ходатайство⁶.

    Высший  надзор за деятельностью земских  учреждений осуществлял Правительствующий  Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными  учреждениями (ст. 118), а также частными лицами и организациями. Рассмотрению Сената подлежали жалобы на постановления  земских собраний: о предметах, не подлежащих их ведомству и выходящих  за пределы компетенции; незаконные, подлежащие уголовному суду. Кроме  того, Сенат рассматривал жалобы земств на решения администрации. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола. Сроком для принесения жалоб  считалось время "до созыва первого после сообщения правительственного распоряжения земского собрания" (ст. 76, 79). В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. До 1890 г. Сенат оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений. Современники склонялись к тому, чтобы рассматривать деятельность административных департаментов Сената как зачаток административной юстиции.

    Таким образом, разработчики Положения 1864 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как упоминавшиеся в главе 1 В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

    На  протяжении всей истории земств шло  наступление на эти учреждения, ограничение  их политической дееспособности. С  самого начала центральная и местная  администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства  оставляли земским учреждениям  относительную свободу действий только в чисто хозяйственной  сфере, а местные власти по своей  инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении  права. Основная масса ограничительного законодательства приходится на конец 60-х годов, когда еще не наблюдалось  заметной общественной деятельности земских  учреждений. То есть это законодательство носило во многом характер профилактический, учитывало былую активность дворянских собраний. В 60-е годы, борясь с "призраком" оппозиционности земств, правительство  возмещало упущения Положения 1864 г. отдельными актами. Позднее, в 70-80-е годы, когда политические выступления земских учреждений стали реальностью, оказались уже непригодными основополагающие идеи этого Положения и самодержавие пошло на радикальную меру - принятие земской контрреформы.

     1.2. Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. 

    Новый курс был провозглашен в Манифесте  Александра III. Он заявил о намерении  утверждать и охранять самодержавную  власть.

    12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.

    В нем не были изменены территориальные  основы земского самоуправления и соотношение  уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная  система не только устраняла, насколько  это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения  интересуют нас в данной работе.

    Главные изменения коснулись характера  и порядка надзора губернатора  за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал  ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору  с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в  губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла  обжаловать его в Сенат. Право  губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался  в непосредственное административное начальство земских учреждений.

    Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством  для управ. Именно эти нормы позволили  современникам утверждать, что земские  учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие "проявляют деятельность, вредную для государства". Признание же деятельности "вредной с точки зрения государственной" предоставлялось губернатору.⁷

    Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским  делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора  из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

    Признание за земскими учреждениями характера  государственных повлекло за собой  изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены  и председатели земских управ  считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право  на вступление в государственную  должность. Члены земских управ  избирались и из других лиц, но тогда  они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали  классы их должностей. Прослужив в  должности члена управы не менее  трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

    Таким образом, подход к вопросу о природе  земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной  теории самоуправления. Она и послужила  теоретической основой проведенных  изменений положений о земском  и городском самоуправлении. 

    1.3. Материально-финансовая база земского самоуправления. 

    Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

    Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения  источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и  земской системы. В конце 70-х годов  в письме Александру II генерал Фадеев указывал, что "земское управление нагромождалось... на казенное", "земству  разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать", а главное, что "земства вынуждены  бездействовать или обременять население  крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее  правительственных". В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов  и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.⁸

    В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и  исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных  бюджетов) указывалось, что в смету  должны быть внесены все расходы  обязательные для земства на основании  Устава о земских повинностях, а  также других уставов, положений  и узаконений. Внесение же в смету  необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что  в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства⁹.

    В сущности, это в большинстве своем  государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских  учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении  правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном  смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной  форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится  каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении  сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые  и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

    Для исполнения перечисленных других земских  повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок  взимания земских сборов, процедуру  составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны  правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении  о губернских и уездных земских  учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в  городах и уездах, как то: с  земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений  и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям  и переправам, находящимся в ведении  земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей  по истреблению вредных для полей  и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений  трактирного промысла вне городских  поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право  ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях  и др.

    Интересен был сам подход к определению  размеров земских сборов. Вначале  земства определяли, сколько им потребуется  средств на осуществление земских  повинностей, прибавляя к этой сумме  другие "необязательные" траты. Общая  сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками  земских сборов. Таким образом, процесс  начинался "снизу". Разумеется, для  объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для  этого существовали специальные  губернские и уездные оценочные  комиссии.

    Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные  рамки. То же самое и с последующим  распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны  в Законе о земских повинностях  в мельчайших деталях, причем оба  этапа поставлены под контроль правительственных  чиновников. Достаточно процитировать  несколько статей Устава о земских  повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего  на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов  и расходов. Каждое министерство или  главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские  повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого  проекта с общими правилами и  с положением губернии, из которой  поступил проект, сравнивая оный с  утвержденными раскладками и  сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или  понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались  из всех министерств»¹⁰.