Система местного самоуправления в современной России

Содержание

Введение

Местное самоуправление является важным институтом современного общества. Основное его назначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг.

В Конституцию РСФСР  термин "местное самоуправление" был включен в 1991 году. Законом  РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводит следующее определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". 

Развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Во многом от того, насколько  эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Цель и задачи работы — рассмотреть формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления; выделить основные органы местного самоуправления и раскрыть сущность ассоциаций муниципального образования, как элемента местного самоуправления.

1. Формы  непосредственной демократии в  системе местного самоуправления

1.1 Формы прямого волеизъявления

Формы прямого  волеизъявления способствуют непосредственному  осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом  системы местного самоуправления. Формы  прямого волеизъявления граждан  могут быть двух видов:

1) формы прямого волеизъявления обязательного характера. Они позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования. Это местный референдум, муниципальные выборы, сходы, голосование по отзыву;

2) формы прямого волеизъявления рекомендательного характера. Они способствуют выявлению общественного мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, публичные слушания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т.д.;

Высшей формой непосредственной демократии на местном  уровне является референдум. Местный референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения. Долгое время в России законодательно не закреплялось право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2). Согласно действующему законодательству местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) местный референдум должен проводится на всей территории муниципального образования. В пользу данного тезиса можно привести следующие аргументы: во-первых, местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования. Во-вторых, местный референдум является формой непосредственной демократии обязательного характера, т.е. его решение не требует утверждения, а результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) расширяет  перечень субъектов, обладающих правом выступать с инициативой о назначении местного референдума, и вводит принцип совместной инициативы субъектов. С подобной инициативой вправе выступать:

1) граждане Российской  Федерации, имеющие право на  участие в местном референдуме;

2) избирательные  объединения, иные общественные  объединения, уставы которых предусматривают  участие в выборах и (или)  референдумах и которые зарегистрированы  в порядке и сроки, установленные  федеральным законом;

3) совместно  представительный орган муниципального образования и глава местной администрации;

В процедуре  местного референдума выделяют следующие стадии:

1) подготовка референдума: данная стадия включает в себя выдвижение инициативы о проведении местного референдума, информирование граждан, агитацию, обсуждение;

2) проведение референдума: данная стадия включает в себя назначение, организацию местного референдума, голосование и подведение итогов;

3) реализация решения, принятого на референдуме, включающая исполнение его решений и установление ответственности за неисполнение решений местного референдума.

Первый этап подготовительной стадии референдума - выдвижение инициативы. Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам Российской Федерации и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы.

Количество  данных подписей не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

На втором этапе подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Представительный орган местного самоуправления по данному вопросу вправе принять одно из двух решений: 1) назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению; 2) отклонить требования о назначении местного референдума.

Третий этап. Подготовка к голосованию. Регистрации подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации в границах территории муниципального образования. Регистрация избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования.

Четвёртый этап. Реализация инициативы проведения референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек. Инициатором проведения референдума может также выступить избирательное объединение, зарегистрированное в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня.

Пятый этап. Агитация. При проведении референдума обеспечивается свободное проведение агитации в соответствии с действующим законодательством. Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум. Федеральными законами гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации.

Зарубежная  и отечественная практика выработала определенные требования к проведению местного референдума. Так, вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов принято называть формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующее: 1) вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения); 2) вопросы, требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета); 3) вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей); 4) кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе); 5) вопросы амнистии¹. Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.

Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

а) о досрочном  прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Некоторые законы субъектов Российской Федерации  также устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Граждане Российской Федерации участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу нормативно-правовых актов.

Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно, решение, принятое на местном референдуме, является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования².

Муниципальные выборы - это наиболее массовая форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, посредством которой образуется представительный орган местного самоуправления и получают свои полномочия главы муниципальных образований. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан Российской Федерации, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления³.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 23) закрепляет следующие цели проведения муниципальных выборов:

1) избрание депутатов  представительного органа муниципального  образования;

2) избрание членов  выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);

3) избрание выборных  должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования,  главы местной администрации).

Муниципальные выборы осуществляются на основе общих  принципов избирательного права России: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 23) определяет перечень субъектов, на которые возлагается полномочие по назначению муниципальных выборов, т.е. установления даты голосования путем издания специального акта:

1) представительный орган муниципального образования назначает муниципальные выборы в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования или законами субъектов РФ;

2) территориальная избирательная комиссия муниципального образования назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования не назначил выборы в установленные сроки либо при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа.

3) суд общей юрисдикции назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования или территориальная избирательная комиссия не назначили в установленный срок муниципальные выборы, а также если территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована. В данном случае выборы назначаются по заявлению избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются  виды избирательных систем, которые  могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Под избирательной системой в данном случае понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Действующее законодательство определяет следующие стадии процесса организации муниципальных выборов:

1) назначение  выборов;

2) образование  избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей;

3) регистрация  кандидатов;

4) проведение  предвыборной агитации;

5) голосование;

6) определение  результатов выборов.

Федеральным законом  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на федеральном уровне впервые закрепляется механизм голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Под отзывом депутата понимается досрочное прекращение действий депутатского мандата по воле избирателей; санкция против депутата представительного органа местного самоуправления, ненадлежащим образом выполняющим свои обязанности.

Порядок проведения голосования идентичен порядку проведения местного референдума. Некоторые особенности проведения голосования тем не менее закрепляются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24).

В качестве инициатора голосования выступает исключительно население. В процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:

1) возбуждение  вопроса об отзыве;

2) назначение  голосования об отзыве;

3) подготовка  голосования об отзыве;

4) проведение  голосования об отзыве;

5) установление  результатов голосования об отзыве.

В региональном законодательстве можно выделить несколько оснований отзыва:

а) утрата доверия избирателей;

б) совершение поступков, порочащих звание депутата;

в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного  органа местного самоуправления;

г) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования.⁴

Региональными законами также установлено, в каких  случаях голосование по отзыву признается окружной избирательной комиссией несостоявшимся:

1) если число  участников голосования по отзыву  в округе было меньше числа  избирателей, участие которых  требовалось при проведении выборов  депутатов для признания выборов состоявшимися;

2) если в нем  приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата - в том случае, когда законодательством субъекта Российской Федерации не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися.

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) устанавливает однозначное и высокое требование к итогам голосования: за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения должны быть официально опубликованы.

Федеральный закон  от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) закреплял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан. В отличие от него Закон 2003 г. (ст. ст. 25, 29, 30) внес определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции. Так, он определил сход граждан как форму непосредственной демократии обязательного характера, а собрания и конференции жителей - как форму непосредственной демократии рекомендательного характера.

Сход граждан  является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством  которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25) целью схода является решение вопросов местного значения. Закон 2003 г. также закрепляет два основных условия правомочности сходов:

1) сход должен  проводится в поселении с численностью  жителей, обладающих избирательным  правом, не более 100 человек. Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например на территориях Крайнего Севера.

2) на сходе  должно присутствовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25) сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Таким образом, закрепленные в Законе 2003 г. достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, а волеизъявление жителей таких территорий могут представлять сходы граждан.

С инициативой  созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:

1) глава муниципального  образования;

2) группа жителей  поселения численностью не менее  10 человек.

Исходя из полномочий схода граждан, и его роли в  решении вопросов местного значения предусматривается обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. На сходе граждан вправе председательствовать: 1) глава муниципального образования; или 2) лицо, избранное на сходе граждан. Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.

Решение схода  граждан принимается открытым или  тайным голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом. В протоколе указывается:

1) дата и место  проведения схода;

2) общее число  граждан, проживающих на соответствующей территории;

3) число граждан,  обладающих избирательным правом;

4) число присутствующих;

5) повестка дня;

6) краткое содержание  выступлений;

7) принятые решения.

Протокол подписывает  глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.

Решение, принятое на сходе граждан в пределах его  компетенции и соответствующие  действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке. Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию.⁵

1.2 Формы прямого волеизъявления граждан рекомендательного

характера

 Формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. д.

Собрания и конференции граждан являются наиболее доступными средствами самоорганизации. Эти формы непосредственной демократии рекомендательного характера позволяют выявить общественное мнение, выразить волю населения и принять ему участие в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и  пикетированиях" (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Таким образом, значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан <1>.