Система местного управления России начала XVI века

Содержание:

Введение……………………………………………………………………………...3

  1. Система местного управления России начала XVI века………………………5
    1. Социально-экономические и политические предпосылки реформ……….5
    2. Эволюция наместничьего управления……………………………………...9
  2. Правовой статус органов местного самоуправления России                              в XVI – XVII вв………………………………………………………………….15
    1. Причины введения губного и земского управления……………….……..15
    2. Формирование и деятельность губных учреждений……………….…….17
    3. Организация и функциональная характеристика земских органов……..24

Заключение…………………………………………………………………….……29

Список используемой литературы…………………………………………...……30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность темы обусловлена  тем, что проблема эволюции системы местного управления, от состояния и эффективного функционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата, в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Российского государства.

Значительный интерес  в этом отношении представляют реформы  первой половины XVI в., проведенные в  правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения  России в сословно-представительную монархию. Новые явления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральной властью задач  и, вместе с тем, обнаруживавшиеся несостоятельность  наместничьей системы управления и  ее несоответствие требованиям времени  поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболее соответствовавших новой  форме правления Русского государства.

Одним из главных направлений  правительственной политики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земской реформ, впервые  конституировавших российские институты  самоуправления. Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших  явлений политико-правовой действительности Российского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности широко не известен. В связи с  этим, представляется очень важным комплексное исследование направлений  деятельности, правового положения  и значения возникших органов  самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых  и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное  представление о закономерностях  возникновения и развития в Русском государстве института управления.

Объект исследования - институт местного управления в Российском государстве, история его формирования и развития. Предметом исследования являются реформы местного управления в России в период  XVI - XVII вв.

Цель исследования - исследовать  проблемы создания, организации, правового  положения и деятельность органов местного управления России в период XVI - XVII вв.

В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:

  • исследовать социально-экономические и политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления начала XVI в.;
  • проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
  • проанализировать причины введения губного и земского управления;
  • выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;
  • определить значение проведенных реформ местного управления.

При определении хронологических  рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства  и права России, определяющими  факторами которой являются социально-экономический  уклад общества и уровень государственного развития, в связи с чем, исследуется деятельность учреждений местного управления конца XV - начала XVII вв.  За этот период произошло не только реформирование управления кормленщиков, но и проведены белее кардинальные преобразования в этой сфере - губная и земская реформы.

 

 

 

  1. Система местного управления России начала XVI века
    1. Социально-экономические и политические предпосылки реформ

Объединение русских земель под властью Московского княжества  завершилось в первой четверти XVI века, когда в состав Русского, теперь уже Российского государства, вошли Северские земли (1500-1503гг.), Псков (1510г.), Смоленск (1514г.), Рязань (1521г.). Образование единого государства в условиях восходящей стадии развития феодальных отношений и отсутствия сколько-нибудь реальных элементов буржуазных связей повлекло за собой значительные изменения в его социальной структуре, экономическом и политическом строе.

В XVI веке в сельском хозяйстве  наблюдался рост земледельческой культуры, освоение новых земель, применение новых методов сельскохозяйственного  производства и распространение  пашенного земледелия. Крестьянами  были распаханы огромные массы земель и созданы тысячи новых поселений. На освоенных землях широко использовалась трехпольная система земледелия, и развивалась новая земледельческая  культура. Наблюдался и некоторый  рост продуктивности сельскохозяйственного  производства [2].

Наряду с развитием  земледелия наиболее существенным моментом в экономике Русского государства  конца XV – начала XVI вв. являлся рост общественного разделения труда, что нашло свое выражение в развитии ремесла, городов и торговли.

Материальной основой  процесса ликвидации феодальной раздробленности  и создания централизованного государства  являлось постепенное преодоление  экономической замкнутости отдельных  русских земель и установление рыночных связей между ними. Этот процесс  роста товарного обращения, усиление обмена между районами, развитие рынков и постепенное установление между  ними прочных связей, стал одним  из определяющих моментов экономического развития России XVI - XVII вв., причем, именно в первой четверти XVI века были созданы важнейшие экономические предпосылки образования всероссийского рынка.

В первой половине XVI века в  различных местностях страны стали  появляться мелкие сельские торжки, которые охватывали население небольшого района. На основе мелких местных рынков складывались областные рынки, крупнейшими центрами которых были Новгород, Тверь, Москва.

Рост товарного производства к середине XVI века, давший возможность  увеличить количество товаров, предназначенных  для вывоза за рубеж, укрепление международного авторитета России содействовали развитию и внешней торговли. Присоединение  Смоленска открыло удобный путь для торговли с Литвой. Завоевание Астрахани и Казани способствовало развитию торговли с прикаспийскими и среднеазиатскими рынками. Открытие англичанам Северного морского пути в Россию и организация в Англии Русской торговой компании активизировали внешнеторговые связи с Западной Европой.

В первой половине XVI вв. наблюдалась перестройка феодального землевладения, проявлениями которой стали, с одной стороны - кризис крупного боярского землевладения, с другой - интенсивное развитие землевладения монастырского и поместного. В условиях развития товарного обращения постепенно происходило разорение старинных княжеских и боярских фамилий, земельные владения которых нередко закладывались, дробились на части, а иногда и продавались. В то же время распространялась и укреплялась новая форма собственности на землю – поместье [2].

Товарно-денежные отношения  в различных формах все глубже проникали в феодальное хозяйство, те меры, которые предпринимались  средними и мелкими землевладельцами в XVI в., изыскавшими средства для  своего обеспечения, видимо, больше соответствовали новым экономическим условиям, чем прежние приемы ведения хозяйства, характерные для крупных вотчинников.

Будучи временем глубоких сдвигов в области экономики, рассматриваемый период характеризуется  не менее важными изменениями  и в сфере классовых отношений, среди которых важнейшее место  занимают изменения в структуре  класса землевладельцев, что выразилось в появлении внутри феодального  класса особой группы дворян - помещиков.

Дворянство поддерживало центральную власть не только на первоначальном этапе централизации, когда происходил процесс собирания земель в единое государство, но и тогда, когда центром  тяжести государственной политики стала перестройка власти и управления на началах самодержавия.

Второй наиважнейшей чертой, характеризующей изменения в  области классовых отношений в XVI в. - было возрастание удельного веса и политической активности городского населения и вместе с тем установление их союза с поместным дворянством. «Верхи посада», так же как и дворяне, были заинтересованы в усилении царской власти, в принятии мер, направленных против старой феодальной знати, в более решительной внешней политике.

В связи с развитием  товарно-денежного обращения определенные изменения происходят и с сельским населением. К середине XVI в. все больше проявляется расслоение крестьянства. Из состава крестьянской общины выделяются, с одной стороны - ряд богатейших крестьян, имеющих значительные денежные средства, с другой - происходит пауперизация и обезземеливание основной массы сельского населения, что в свою очередь, уже к концу XVв. привело к появлению на Руси бобылей, новоприходцев и половников.

Итак, конец XV - начало XVI века являлись временем крупных изменений  в государстве. Общий экономический  подъем, рост сельскохозяйственного  производства, ремесла, торговли, разрушение натурально-замкнутого феодального  хозяйства повлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и конечно же, политической жизни.

В этих условиях существовавшая до середины XVI в. политическая форма Русского феодального государства - раннефеодальная монархия, не могла остаться без изменений.

XVI век стал временем  глубоких перемен в истории  России, связанных, прежде всего,  с реформами, проведенными в  годы правления Ивана Грозного  и имевшими своей целью укрепление  централизованного государства.  В период сословно-представительной  монархии в основном закончилось  образование Русского централизованного  государства. Дальнейшее поступательное  развитие было невозможно и  без существенной перестройки  государственного аппарата. В изучаемый  период Боярская Дума продолжает  играть важную роль в системе  высших органов государства. Но  в самом составе этого органа  происходят некоторые изменения:  все более утрачивается аристократический характер Боярской Думы и усиливается представительство дворян.

Среди высших государственных  учреждений появляются новые органы - Земские соборы, созываемые для  решения наиболее важных государственных  вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне и мире, установления новых  налогов, принятия законов. Решения  Соборов в значительной мере определяли основные линии внутренней и внешней  политики правительства и в начале своего существования служили опорой монархии и укрепляли царскую  власть.

На смену дворцово-вотчинной  системе приходят органы центрального управления - приказы, способствующие укреплению государственного аппарата. Дворянская чиновная бюрократия, специальный  аппарат, становившийся весьма громоздким, начинал играть все более важную роль в политической жизни страны.

Процесс централизации, становление  сословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых  противоречий не могли не вызвать  реформы местных учреждений и  создания новых органов, построенных  на «иных политических принципах, отличных от личного вассалитета и вотчино-приказных начал и институтов периода феодальной раздробленности».

На смену кормлениям приходит система органов губного и  земского самоуправления. Переход к  этой системе означал введение совершенно иного принципа: вместо представителей центра, управлявших местными территориями, вводятся органы сословного представительства.

    1. Эволюция наместничьего управления

Местное управление до середины XVI века строилось на основе системы  кормлений. Государство подразделялось на уезды - наиболее крупные административно-территориальные  единицы. Уезды делились на станы, станы  на волости. Впрочем, полного единообразия и четкости в административно-территориальном  делении еще не выработалось. Наряду с уездами, кое-где сохранялись еще «земли», существовали также «разряды» - военные округа.

Во главе отдельных  административно-территориальных единиц, на которые стало делиться Русское  государство, стояли должностные лица - представители центра. Эти должностные  лица содержались за счет местного населения - получали от него «корм», т.е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление, таким образом, было одновременно видом государственной, военной и иной службы и формой вознаграждения княжеских вассалов за нее.

Кормленщики были обязаны  управлять соответствующими уездами  и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные отряды для обеспечения внутренних и внешних функций феодального государства.

Управление городом и  уездом возглавлял на началах кормления  наместник, административное подразделение - волость находилась в ведении  волостеля. Агентами наместников и  волостелей являлись тиуны, доводчики, праведчики и другие.

Главным должностным лицом  на местном уровне, ответственным  за действия своего аппарата, является наместник. Что же касается праведчиков и доводчиков, то они остаются по-прежнему личными агентами кормленщика. Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных лиц, а при содействии находящихся в личной зависимости от кормленщика лиц.

Среди административных полномочий наместников следует указать  на осуществлении ими деятельности в области поземельных отношений - участие в таких хозяйственных  делах, как сдача на оброк пустых княжеских земель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых  тяглецов, надзор за деятельностью  княжеских слободчиков, дворских и приказчиков. Кроме этого, местные власти контролировали заключение важнейших сделок, ведали организацией торговли, в том числе межгосударственной. Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въезда на подведомственную территорию посторонних людей и т.д. Нельзя не отметить еще одну очень важную сферу административной деятельности кормленщиков- это организация военного дела на подведомственной территории. Полномочия местной власти в военной сфере могут быть сведены к нескольким основным направлениям: наместники могли возглавлять местные дворянские ополчения, надзирать за городскими укреплениями и гарнизоном, возглавлять защиту осажденного города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу. Кроме того, в крупнейших приграничных городах администрация кормленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическую линию великокняжеской власти, олицетворением которой она и являлась на местном уровне: это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударственных соглашений и т.д.

Но, все же, основной функцией наместников было отправление правосудия, именно это направление деятельности детально регламентируется законодателем  в Уставных грамотах и в Судебниках. Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности кормленщиков и их аппарата, пошлины от отправления которых являлись к тому же весьма существенным источником их доходов. Компетенция наместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского, так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных властей за изучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованием организации судопроизводства, усилением контроля, и которые существенным образом повлияли на деятельность кормленщиков.

Общая характеристика направлений  деятельности наместничьих органов  позволяет сделать вывод, что  их компетенция носила универсальный  характер и не сводилась только к  сбору налогов и осуществлению  суда. Являясь представителями великокняжеской  власти на местах, они выполняли  основные функции аппарата власти и  поэтому были наделены судебными, административными  и финансовыми полномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие  нити, они пронизывали все сферы  управления, представляя тем самым  каркас существовавшей тогда системы  местных учреждений. В этом и заключалось  качественное отличие кормленщиков от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые поручения.

Система наместничьего управления, как одно из средств объединения  русских земель воедино, на первоначальном этапе централизации сыграла  прогрессивную роль, благодаря универсальности  функций кормленщиков.

Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении можно прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.

Однако ко второй половине XV в., правительство приходит к пониманию  необходимости установления контроля над местными властями, а также  регулирования их деятельности. Предпринимаемые  законодателем меры постепенно складываются в целый план, направленный к стеснению, а потом и к отмене кормлений.

Этот план включал в  себя три направления:

1. Законодательное урегулирование  деятельности местного аппарата;

2. Ограничение компетенции  наместников;

3. Установление контроля  над местными органами.

Прежде всего, правительство  стало точнее определять законодательным  путем, установившиеся в силу обычая или практики права и ответственность  кормленщиков. Среди этих мер можно  выделить следующие:

  • регламентирование размера кормов и законодательное установление порядка их сбора, а также точного размера пошлин и штрафов;
  • установление порядка обжалования действий кормленщиков;
  • установление ответственности кормленщиков и их людей за злоупотребления и нарушения по службе.

Судебник 1550г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укрепление и развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов XVI века главными органами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов. Важнейшим из этих институтов, развитие которого приходится на первую половину XVI века, был институт губных старост. Новшество, вносимое Судебником 1550г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов - кормленщиков.

Стремясь устранить существующие трения между местными органами и  подведомственным населением, снизить  возможность злоупотреблений кормленщиками  своей властью, а также завоевать  популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать «добрые» или «лучшие» люди. Привлечение местного населения было направлено не только на осуществление контрольных функций над деятельностью наместников, но и на постепенное их упразднение. Сам по себе факт участия земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVI в. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и «лучших» людей в местном управлении - участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму.

Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы  управления, так как в итоге  кормленщик из судьи и управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп.

Дробление кормлений в  самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно  влияли на наместничью систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской  власти из всей массы кормленых доходов  происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие  доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводило  к снижению доходности кормленых  должностей.

Не менее важный процесс  разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и  монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.

Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.

 

 

  1. Правовой статус органов местного самоуправления России

в XVI - XVII вв.

    1. Причины введения губного и земского управления

Обнаружившаяся несостоятельность  системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов  ее реформирования сделали особо  актуальным вопрос о необходимости  коренных преобразований в местном  управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном  уровне стоящие перед государством задачи.

Московское правительство  в это время осаждалось частыми  жалобами со стороны населения городов  и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения  сверх положенных, произвольно увеличивали  размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью  законодательные меры по обузданию  своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для  земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о  смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.

Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVI в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.

Процессы централизации  Русского государства, централизации  государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение  крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.

Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения  был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество  феодалов. Сведения летописей и грамот о «великих разбоях» не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ.

Таким образом, мысль о  необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 гг. XVI века.

В условиях общего кризиса  местных учреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов  и в состоянии был бы вести  решительную борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовало  реорганизации системы наместничьего  управления. В то же время и центральной  власти необходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых  интересов феодалов. Перед правительством стояла задача реформировать местные  органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных  обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый государственный организм.

Реформами Ивана Грозного выборное начало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют  о том, что и до государственных  преобразований середины XVI в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего управления выборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, а осуществляя в основном функции по сбору налогов или наблюдению за правильным использованием угодий, находившихся в общем владении волости.

Отмена наместничества должна была повлечь за собой активизацию  деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества, в связи с возложением на них  задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленные упоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связью между  населением и центральной властью, посредством которой правительство  узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причин введения новых  органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земская реформы шли «снизу». Именно в недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и зародилась идея построения местных органов на сословно-представительных началах.