Система министерского «исполнительного» делопроизводства XIX – начала XX вв.

Санкт-Петербургский  колледж управления и экономики 
«Александровский  лицей»

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по дисциплине "документационное обеспечение управления" 

Тема: Система министерского «исполнительного» 
делопроизводства XIX – начала XX вв. 

032002 «Документационное обеспечение управления и архивоведение»

код и наименование специальности 
 

Руководитель ____________________________

    подпись

   ___________Н.В.Иванова_______

И.О.Фамилия 

Студент ______________Якимова Ю.А.______

                                Фамилия И.О.

   Группа ___104___________

Работа  выполнена с оценкой ________________________________________

 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2010 

 

   

Оглавление 
 

 

Введение

     В начале XVIII века с 1718 по 1720 годы Петром I вместо отмененных приказов были созданы 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. А в результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии.

     Первоначально каждая коллегия руководствовалась  своим регламентом, затем законодательной  основой реформы стал "Генеральный  регламент", утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, 2-3 советника и асессоры.

     Новая реформа государственного управления и делопроизводства произошла в начале XIX века. Сформировалась министерская система управления, основанная на принципе единоличия.

     Актуальность  темы состоит в том, что министерская система управления в России возникла 200 лет назад. Ее создание завершило процесс модернизации государственной машины, начатый еще Петром I. В Своде законов Российской империи был провозглашен главный принцип российской государственности Нового времени: «Империя Российская управляется в твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих» Несмотря на реформы 1860-х годов, приблизившие Россию к современному правовому государству, и введение конституционных учреждений в 1905 году, Российская империя вплоть до 1917 года во многом оставалась все тем же «регулярным государством».

     Целью данной работы является рассмотрение системы министерского «исполнительного» делопроизводства XIX – начала XX века.

     Задачи  исследования:

  1. Рассмотреть историю создания министерств.
  2. Рассмотреть достоинства и недостатки «исполнительного» делопроизводства.
  3. Выполнить сравнительный анализ коллежского и министерского делопроизводств.

     Курсовая  работа состоит из двух глав. В первой части мы рассмотрим министерское делопроизводство XIX- начала XX века, а именно историю создания министерской системы управления, принцип единоличия, на котором она основана, а также цель издания сборников образцов документов и историю появления телеграфа в России в начале XX века.

     Во  второй части курсовой работы нам  необходимо проанализировать причины возникновения министерского делопроизводства и его минусы, чего не было в коллежском делопроизводстве.

 

1. Система министерского «исполнительного» 
делопроизводства XIX - начала XX вв.

1.1 Создание министерств

     Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII века завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

     Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как "исполнительное".

     Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских  сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров - высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

1.2 «Общее учреждение министров»

      Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. "Общего учреждения министерств" - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств, и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Структура министерств имела следующий вид:

     Рис. 1

 

      Министры назначались самим императором  и были ответственны только перед  ним. Принцип единоначалия положен  в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

     "Общим  учреждением министерств" вводилось  единообразие в систему делопроизводства  министерств: от создания документов  и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

     Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин "делопроизводство" происходит от сочетания слов "производство дела", а под "делом" в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как "правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг".

     1.3 Стадии «производства  дел»

     Содержание "Общего учреждения министерств" свидетельствует о том, что его  авторы достаточно четко различали  два аспекта делопроизводственной деятельности: формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство), и движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или "производства дел" (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание "вторичности" делопроизводства по отношению к "производству дел" (принятию решений) пронизывает и "Общее учреждение министерств" и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в "Общем учреждении министерств" давалась как "образ" (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

     Дела, направленные в министерство, могли  попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

     Непосредственно в департаменты поступала переписка  с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

     Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др. (приложение 3); чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, "не терпящие времени", или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

     О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал "коллежский" порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения "слово в слово" всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного "Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России" (Приложения 1 и 2)1 М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

     Документы, создававшиеся в процессе "производства дела" можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - "исполнительные бумаги".

     Поскольку еще в последней четверти XVIII века сложилась "иерархия властей и мест", определившая систему "сношений" учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как "вписаться" в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров - выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII века систему документирования местных учреждений.

     Самостоятельную стадию "производства дела" составляла "отправка дел", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX века, когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

     Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным  местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

     Ревизия дел - проверка ведения дел - по "Общему учреждению министерств" составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

     Последняя стадия "производства дел" по "Общему учреждению министерств" - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в "видах и предположениях". Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

     Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер входящего документа"), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: "Ответ на №..." или: "От такого-то" и т.п.

     Приобретает устойчивый вид и реквизит "Адресат", появившийся еще в XVIII веке в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

     На  протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

 

1.4 Цель издания сборников образцов  документов

     Особенностью  организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII века, а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

     Цель  издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов. Предназначались такие сборники самому широкому кругу чиновников и частных лиц, которым приходится обращаться в государственные учреждения.

     На  фоне обширной делопроизводственной литературы этого периода совершенно самостоятельное значение имеют работы Н.В.Варадинова2 - "Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг и к ведению самих дел" (СПб., 1857) и ее переиздания с несколько измененным названием 1873 и 1887 гг. Сам он так определял значение своей работы:

     «... издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических ... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что не во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления».

     Делопроизводство  Н.В. Варадинов разделял на теоретическое  и практическое. В теоретическом значении - это "наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел"; практическое делопроизводство - это "общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и по установившимся образам деловых бумаг". К предмету теоретического делопроизводства он отнес: "наружные свойства" деловых бумаг и их "внутренние свойства".

     В разделе о наружных свойствах  документов он дает:

     - классификацию деловых бумаг с точки зрения внешней формы:

     1. сношения (или отношения);

     2. реестры, журналы, протоколы, ведомости,  описи, отчеты, книги; 

     3. официальные письма;

     4. записки;

     5. выписки;

     - порядок написания текста документа  в разного рода деловых бумагах; 

     - части деловой бумаги (т.е. формуляр  документа): заглавие, особенные пометки,  расположение обстоятельств дела, подпись, скрепа, бланковые надписи, "кувертные" надписи;

     - титулы и формулы обращения к разным особам и другие вопросы.

     К внутренним свойствам он относит  стиль ("слог") документов, особенности написания (орфография), принятые в деловых бумагах.

     В практическом разделе работы Н.В. Варадинова чрезвычайно ценными являются: предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и "просительские" дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

1.5 Появление пишущей  машинки и телеграфа

     Несмотря  на существенные изменения, которые  претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

     Появление телеграфа вызвало к жизни  новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

     В конце XIX - начале XX вв. все большее  внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в "Общем учреждении министерств", в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

     Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

 

2. Суть создания  министерского делопроизводства

2.1 Причина появления

     Причина появления министерского «исполнительного» делопроизводства - потребность в улучшении организации высших административных учреждений. Министерства были построены на началах единоличной власти и ответственности. Для объединения их деятельности и для обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств, собирался “комитет министров”. Сенат становился “хранителем законов”, высшей судебной инстанцией и органом надзора за администрацией. Министры должны были предоставлять Сенату годовые отчеты. На деле же эта ответственность министерств не осуществлялась с самого начало своего установления (порядок предоставления отчетов соблюдался выборочно и потов вообще был забыт). Сперанский3 отмечал, что министерства не могут нести ответственности перед Сенатом, который также зависел от “произвола власти” и был исполнительным органом”. К тому же министр выбирался самими лицом, и тот ему докладывал непосредственно, поэтому критика сената относилась бы не к министру, а к императору.

     Министры  и товарищи министров (замы) назначались императором, высшие чиновники министерств императором по представлению министра, низшие - министром. Министерство делилось на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось делопроизводство). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи и директора департаментов.