Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Система місцевого самоврядування

ВСТУП

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

1.1. Поняття місцевого самоврядування.

1.2. Основні теорії місцевого самоврядування

1.3. Законодавче та нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

РОЗДІЛ 2 СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1. Поняття системи місцевого самоврядування та її елементів

2.2. Принципи здійснення місцевого самоврядування

2.3. Поєднання форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевого самоврядування в Україні

РОЗДІЛ З РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

3.1. Нове законодавство про службу в органах місцевого самоврядування.

3.2. Досвід реформування місцевого самоврядування в країнах Європейського Союзу.

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Проголошення Україною після відновлення незалежності побудови демократичної, соціальної, правової держави породило потребу цілеспрямованої трансформації як суспільства, так і управління ним з урахуванням його нових якостей.

Проте реалізація напрацьованих системних реформ зіткнулася з величезними труднощами. В першу чергу це стосується реформ публічної влади. Незважаючи на певні кроки в цьому напрямі, в Україні досі існує неефективна за сьогоднішніх умов система управління, складовою якої є місцеве самоврядування. Саме на його рівні нагромадилась критична маса нерозв’язаних проблем, що перешкоджає становленню громадянського суспільства, адже сучасна демократична, соціальна та правова держава немислима без розвиненого інституту місцевого самоврядування. У зв’язку з цим Україна повинна, забезпечуючи правове регулювання інтеграційного процесу до Європейського співтовариства, переймати позитивний досвід управлінської діяльності, трансформуючи власні принципи та методи здійснення демократії на місцевому рівні. Тому зрозумілою є увага, яка приділяється інститутам місцевого самоврядування в положеннях Концепції адміністративно-правової реформи в Україні.

Актуальність дослідження. Багатоманітність факторів історичного, політико-правового, соціально-економічного, географічного, культурологічного характеру безпосереднього та опосередкованого впливу, що зумовлюють природу місцевого самоврядування, сприяє утвердженню думки про те, що місцеве самоврядування є одним з найсуперечливіших політико-правових та соціально-економічних явищ. Як суспільна реальність, місцеве самоврядування стало об’єктом ряду галузей знань, які останнім часом інтенсивно формуються в самостійні науки.

Серед проблем науки державного управління проблематика місцевого самоврядування є однією з найскладніших, а відтак таких, що потребують особливого розгляду. Це пов’язано з низкою обставин, першочерговою з яких є те, що, з одного боку, Конституція України закріплює місцеве самоврядування як одну із засад конституційного ладу, самостійну форму волевиявлення народу, а з іншого – прийняття нового законодавства про місцеве самоврядування та його реалізація на практиці гальмуються нестачею спеціальних знань щодо форм та методів здійснення публічної влади на місцевому рівні.

Проблему принципів здійснення місцевого самоврядування досліджували такі вчені, як Чалий С., Стешенко О., Пахомов І., Марченко О. М., Маленко Т., Куйбіда В. С., Ковальчин О., Головченко В., Корпань О. та ін. Загальний огляд досліджень, присвячених вивченню даного питання, свідчить про недостатнє висвітлення даної тематики у науковій літературі.

Об’єктом дослідження є засади державного управління в Україні.

Предметом дослідження є нормативно-правові основи здійснення місцевого самоврядування.

Мета дослідження полягає в характеристиці поняття та системи місцевого самоврядування. Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

1. Охарактеризувати поняття та суть місцевого самоврядування;

2. Визначити основні принципи місцевого самоврядування;

3. Дати характеристику системі місцевого самоврядування;

4. Коротко охарактеризувати перспективу реформування органів місцевого самоврядування.

Під час вирішення визначених завдань використовувались наступні методи дослідження:

1. Теоретичний: синтез, аналіз та узагальнення наукової літератури для теоретичного підґрунтя дослідження.

2. Метод порівняльного аналізу для порівняння різних нормативно-правових джерел.

3. Метод ретроспективного аналізу: для порівняння нормативно-правових актів у різні роки.

У відповідності до поставлених мети та конкретних завдань дослідження, визначено структуру роботи. Вона складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури.

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО – ПРАВОВІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Поняття місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування (МС) – складне соціально-політичне явище, одна з важливіших ознак демократичної держави. Розуміння його суті вимагає теоретичного з’ясування природи цього складного феномену та його практичних аспектів. На ці особливості МС вказує преамбула Європейської Хартії місцевого самоврядування. До наукового обігу цей термін введено прусським юристом Р. Гнейстом в середині ХІХ століття. Його правові, організаційні форми втілення та механізми реалізації у кожній державі залежать від особливостей державного устрою, історичних, національних, культурних аспектів.

За Конституцією України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Згідно зі статтею 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На цій підставі А. Чемерис вважає, що таким чином законодавством затверджено механізм поєднання інтересів народу, держави та територіальних громад [41, c.14]. З цього конституційного положення прямо випливає теза, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі суспільства і його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади [36, c.913].

На відміну від народу України, територіальна громада не володіє суверенітетом. У цьому випадку «суверенні права держави трансформуються у самоврядні повноваження територіальних колективів». Тому суб’єктом місцевого самоврядування повинна визнаватися власне територіальна громада, яка на думку М.П. Орзіха, виступає як «нормативно-правова модель самоорганізації населення, яка повинна реалізувати та захищати територіальний інтерес в якості права і законного інтересу місцевого самоврядування»[32, c.93].

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі, на думку В. Чиркіна, дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної громади [42, c.421]. Більшість науковців вбачають взаємозв’язок між державою та місцевим самоврядуванням. Зокрема місцеве самоврядування розглядається як «специфічна частина державного механізму»[43, c.674], організація публічної влади на місцях [26, c.393-400], «публічна влада територіального колективу» тощо. Незважаючи на певні розбіжності у цих поглядах, можна констатувати, що їх об’єднує визнання місцевого самоврядування як автономної по відношенню до державної влади системи управління суспільством.

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – мешканців села або добровільного об’єднання в сільську громаду мешканців кількох сіл, селища чи міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Більш детально відносини у сфері місцевого самоврядування регулюються спеціальним законом. [36, c.914-915]

Насамперед місцеве самоврядування потрібно розглядати в контексті прав і свобод людини і громадянина. Права людини сьогодні стали однією з ключових наукових проблем, які вивчаються широко і різнобічно — з філософсько-гуманістичного погляду, в аспекті сутності та явища публічної влади, принципів перебудови політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культурної політики, боротьби з екологічними загрозами, злочинністю тощо [35, c.674].

Право самостійно, без втручання ззовні, розв'язувати власні проблеми та урядувати своїм життям є органічною складовою системи прав людини і громадянина у демократичному суспільстві. Цим правом пройнята практично кожна сфера життєдіяльності людини (економічна, соціальна, культурна, політична та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов'язаному як із утвердженням у суспільній свідомості та практиці ідеї свободи особи, так і з розумінням того, що найкраще розв'язати проблеми людини може тільки та влада, яка найближче знаходиться до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Категорія ефективності місцевого самоврядування — складне, багатофакторне явище, яке, на жаль, не одержало належного висвітлення в літературі з проблематики місцевого самоврядування. Головною метою організації місцевого самоврядування і є підвищення якості життя, вдосконалення відносин, які виникають між різними щаблями публічної управлінської ієрархії. Не випадково при визначенні територіальної громади деякі автори виходять з того, що вона являє собою соціальну спільність, що здатна як суб'єкт управління на основі спільних цінностей організовувати місцеве господарство, місцеве виробництво відповідно до своїх інтересів, постійно поліпшуючи якість життя.[35, c.676-677]

Основні теорії місцевого самоврядування

На сучасному етапі розвитку державотворення та фінансово-економічної кризи в нашій країні гостро виникла потреба ефективного вирішення питань місцевого значення. Це спонукає суспільство та державу звернути свою увагу на розбудову ефективно діючого місцевого самоврядування. Тому осягнення сутності місцевого самоврядування та розгляд існуючих теорій походження місцевого самоврядування необхідний. Вивченням проблематики цього питання займалися класики теорії місцевого самоврядування Р. Гнейст і Л. Штейн, французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль, німецькі вчені О. фон Гірке та В.Шеффнером,а також вітчизняні дослідники І. Козюра, В. Кравченко, В.Журавський, В. Бабаєв, А. Мельник та ін. У зв'язку з цим розглянемо основні теорії походження місцевого самоврядування.[34, с.223]

Теорія вільних громад

Вперше теорія, що пояснює сутність місцевого самоврядування, виникла у середині в XIX ст. у Бельгії та Франції. Це теорія вільної (природної) громади. Її підґрунтям стали, переважно, погляди європейських вчених ХІХст. Цей історичний період характеризувався переходом від феодалізму до індустріального капіталістичного суспільства. Відповідно, багато європейських міст здобули реальні переваги у незалежному від центральної влади (короля, феодала) самоуправлінні. Активна розробка теорії вільних громад"розпочалася у першій чверті ХІХ ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль.Її представники (Гербер, Арені, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) вважали, що громада має право на самостійність від центральної влади з самої своєї природи, причому держава не створює громаду, а лише визнає її. Звідси в поняття самоврядування вони включили такі елементи: управління у власних справах громади; громади є суб'єктами їхніх прав; посадові особи общинного управління є органами не держави, а громади.

Отже, ця теорія спиралася на ідеї природного права. Вона виходила з визнання громади природно сформованою органічною корпорацією, сутнісно-незалежною від держави. Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади як такої. [44, с.21 ]

Теорія вільних громад знайшла яскраве відображення у Конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд з виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою [47, с.20]

До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування. [39, с.218]

Громадська теорія

На зміну теорії вільних громад прийшла громадська теорія самоврядування (чи суспільно-господарча), котра, як і попередня теорія, виходила з протиставлення держави та громади, з принципу визнання свободи втілення своїх задач місцевими спільнотами. Однак обстоюючи основну ознаку місцевого самоврядування, дана теорія на перший план висувала не природний та невідчужуваний характер права громади, а недержавну, переважно господарчу природу діяльності органів місцевого самоврядування. Самоврядування, згідно з цією теорією, - це відання справами місцевого господарства.

Змішана, громадівсько-державницька, або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли "природники" та "державники", хоча насправді об’єднала недоліки обох і додала іще один – порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем. [29, с. 104]

Ті питання, вирішення яких здійснювалося органами місцевого самоврядування, не можуть вважатися суто суспільними та протиставлятися державним питаням, оскільки вони за своїм змістом (дорожній благоустрій, місцеві податки, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я тощо) не відрізняються від місцевих завдань державного управління. Дані питання цікаві як з погляду місцевого населення, так і з боку держави. [21, с.145]

Державницька теорія

Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це – ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом "дозволено лише те, що не передбачене законом".

Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє так зване "правило Діллана": місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень.

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у ХІХ ст. Згідно з цією теорією, місцеве самоврядування є однією з форм організації державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких повноважень державного управління до компетенції місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне прийняття рішень на місцевому рівні.

До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави. [24, с.153]

Законодавче та нормативно-правове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

Діяльність органів місцевого самоврядування, як різновиду органів публічної влади, є досить різновекторною, внаслідок чого потребує відповідного законодавчого врегулювання. Сьогодні в Україні діє низка законів та підзаконних актів, на основі яких місцеві ради та їх виконавчі органи здійснюють повноваження щодо управління різними галузями народного господарства, надання адміністративних послуг та ін. Багатоплановість нормативно-правового матеріалу свідчить про вагому роль представницьких органів у вирішенні питань не лише місцевого, а й державного значення.

Систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію та функціонування органів місцевого самоврядування становлять: Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування, а також акти, прийняті на місцевих референдумах.

Система правових норм зазначених нормативних актів характеризується принципами жорсткої ієрархії. Так, норми Конституції України мають вищу юридичну силу, у зв’язку з чим норми всіх інших актів не можуть їм суперечити і мають бути спрямованими на деталізацію та конкретизацію конституційних положень. Норми законів України, по відношенню до підзаконних актів мають вищу юридичну силу. При цьому норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як базового закону мають дещо вищу правову силу, аніж норми інших законів. Це обумовлено змістом частини першої статті 24 вказаного Закону України, де зазначається, що «правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону» [10, ст.24]. І ще однією ознакою ієрархічності даної системи правових норм є відповідність актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах компетенції.

З огляду на широке коло правових норм, що регламентують порядок організації та функціонування органів місцевого самоврядування, їх різноманітність, різну юридичну силу, можна констатувати, що норми щодо організації та функціонування органів місцевого самоврядування можна поділити на три групи:

1) норми, що визначають загальні положення адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування (Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутата місцевої ради», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо);

2) норми, які детально регламентують порядок здійснення координації та контролю діяльності органів місцевого самоврядування (Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, Порядок здійснення Міністерством фінансів України та його органами своїх функцій щодо органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею та ін.);

3) норми, що закріплюють особливості правовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, управління, господарювання, а також визначають місце представницьких органів та їх виконавчих органів в системі влади і управління (Закони України «Про статус народного депутата», «Про оборону України», «Про Цивільну оборону України», «Про державну статистику», «Про транспорт», «Про залізничний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надзвичайного стану» і т.п.).

Конституційні положення, які закріплюють правовий статус органів місцевого самоврядування, можна систематизувати на такі групи:

1. Норми, що визначають місце і роль органів місцевого самоврядування в механізмі публічної влади.

2. Норми, що регламентують діяльність органів місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина:

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи діяльності органів місцевого самоврядування.

4. Норми, в яких закріплюються правові гарантії місцевого самоврядування. [30, с.425-426].

Ще одним правовим актом, положення якого встановлюють загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав органів місцевого самоврядування, забезпечення їх активної участі у вирішенні питань місцевого значення, є Європейська хартія місцевого самоврядування [2]. Цей акт був підписаний від імені України 6 листопада 1996р., ратифікований Верховною Радою України 15 липня 1997 р. і на основі положення статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України [12; 140, ст.9].

Хартія зобов’язує держави, які її підписали, застосовувати основні правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність органів самоврядування. У першій її частині викладені загальні положення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них формулюються принципи, що визначають характер та обсяг компетенції органів місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної автономії місцевої влади.

Серед законів України, норми яких деталізують та конкретизують норми Конституції України та Європейської Хартії місцевого самоврядування щодо адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування, особливу роль посідає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Положення Основного Закону визначають найважливіші суспільні відносини, які виникають у процесі організації та здійснення повноважень органами місцевого самоврядування, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, види органів місцевого самоврядування, структуру органів місцевого самоврядування, принципи формування та використання комунальної власності, гарантії місцевого самоврядування.

Стаття 1 Закону містить визначення представницького органу місцевого самоврядування, окреме визначення районних та обласних рад, а також визначення загального складу ради, складу ради, правомочного складу ради, виконавчих органів рад та посадової особи місцевого самоврядування.

Стаття 2 Закону, даючи визначення поняття місцевого самоврядування, закріплює основну роль і завдання органів та посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому, частина друга даної статті визначає перелік органів місцевого самоврядування, через які територіальні громади вирішують питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Проте цей перелік є неповним, оскільки в ньому відсутній такий різновид представницьких органів, як районна в місті рада. Чіткіший перелік (систему) органів місцевого самоврядування надає стаття 5 Закону «Система місцевого самоврядування».

Організаційно-правова, матеріальна та фінансова основи діяльності органів місцевого самоврядування визначаються статтею 16 Закону.

ІІ розділ Закону детально регламентує власні та делеговані повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Розділ ІІІ Закону цього Закону закріплює матеріальну та фінансову основи діяльності органів місцевого самоврядування. У розділі ІV Закону передбачаються гарантії управлінської діяльності та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Таким чином, норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», деталізуючи та конкретизуючи конституційно-правові норми, регламентують більшість суспільних відносин, що виникають з приводу організації та здійснення управлінської діяльності органів місцевого самоврядування[5].

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування регламентуються Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Більш детально розглянемо цей Закон і проект Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зареєстрованого у Верховній Раді України 11 січня 2012 р. під № 9673 в РОЗДІЛІ 3 моєї роботи (п.3.1.).

РОЗДІЛ 2 СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

2.1. Поняття системи місцевого самоврядування та її елементів

Система місцевого самоврядування в Україні є одним з основних елементів змісту організації та діяльності органів місцевого самоврядування. Дослідження суттєвих характеристик системи органів місцевого самоврядування передбачає необхідність визначення понять "система" та "структура".

Системою є підпорядкована чисельність взаємопов'язаних елементів, яка має організацію, що характеризується певною структурою – досить стійким засобом зв'язку елементів того чи іншого складного цілого, який відображає ієрархічність внутрішніх і зовнішніх зв'язків об'єкта, забезпечуючи його стійкість, стабільність та якісну визначеність [40, с. 124 - 125]. В юридичній літературі немає чіткого визначення системи місцевого самоврядування, хоча дане питання розглядається багатьма науковцями. Так, П.Д. Біленчук, В.В. Кравченко, М.В. Підмогильний визначають систему місцевого самоврядування як сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення й організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або складові частини здійснюють завдання і функції самоврядування, вирішують питання місцевого значення [18, с. 26].

Вчені Г.В. Барабашев та К.Ф. Шеремет виділили два поняття цієї категорії: система рад і радянська представницька система. Під системою рад вони розуміють принципи її побудови, види рад, їх взаємодію з системою інших державних органів, громадськими організаціями, трудовими колективами і формами безпосередньої демократії. Радянська представницька система визначається як система взаємопов'язаних організаційно-політичних форм і відповідних правових інститутів [17, с. 9 - 10, 40].

На думку деяких вчених, сьогодні ці поняття не втратили своєї актуальності, бо зараз система рад існує, але вже як система органів самоврядування, і представницька система також має місце, оскільки Верховна Рада України та органи місцевого самоврядування є виборними і формуються з представників народу [19, с. 124].

Згідно із Законом система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Як вже зазначалося в моїй роботі (Розділ І п. 1.) в сучасній системі місцевого самоврядування в Україні територіальна громада є його основою, вона формує органи місцевого самоврядування та виконує функцію контролю за їх діяльністю.