Система МСУ и пути ее реформирования

Содержание

Введение

Раздел I. Особенности становления  и исторические традиции местного самоуправления в России

Раздел II. Современное состояние  реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода

Раздел III. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано  с развитием одного из значимых социальных институтов — системы местного самоуправления. Основное его назначение — приближение  власти к населению, привлечение  его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления — объективно обусловленный  процесс. В Конституции РФ и Федеральном  законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую  Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции  построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических  институтов проведено четкое разграничение  полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень  власти передана значительная часть  функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние  на жизнедеятельность муниципальных  образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе  основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности  муниципального управления от реального  состояния конкретных регионов, которые  значимо отличаются друг от друга  по целому комплексу показателей  и, прежде всего, экономических и  социальных.

Во многом от того, насколько  эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы  в соответствии со ст. 18 Конституции  РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных  образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления — реализовать, как  это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным  законодательством, право населения  самостоятельно и под свою ответственность  решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное  право, местное самоуправление —  это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей  модели местного самоуправления приобрела  в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях  Федеральному Собранию последних лет  четко прослеживается мысль о  необходимости модернизации всей системы  местного самоуправления.

Так, Д.А. Медведев обозначил  работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность  самостоятельно решать свои локальные  проблемы без указаний и распоряжений сверху»[1]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что  работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г. закончился  переходный период реализации  Федерального закона №131-ФЗ, в  результате чего все его положения  вступили в силу на территории  каждого из субъектов Российской  Федерации. Сейчас уже можно  сделать первые выводы, оценить  практику реализации нового Федерального  закона, учитывая, что в 46 субъектах  Российской Федерации он реализуется  с 1 января 2006 г., а отдельные его  положения действуют с октября  2003 г., констатировать достоинства  и недостатки сложившейся модели  местного самоуправления, понять  перспективы развития российской  муниципальной системы, определить  пути оптимизации существующей  муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых  проблем.

Объектом исследования выступает  институт местного самоуправления в  России.

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации  системы местного самоуправления в  современной России.

Цель работы — исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

Для реализации указанной  цели поставлены следующие задачи:

-  раскрыть сущностные  характеристики системы местного  самоуправления в России;

-  проанализировать становление  института местного самоуправления  в условиях российской системы  власти;

-  охарактеризовать политико-правовые  особенности развития муниципальных  образований в России;

-  рассмотреть основы  взаимодействия между органами  государственной и муниципальной  власти и выявить особенности  принципа разграничения полномочий  между органами государственной  и местной власти в современной  России;

-  обосновать правовые  проблемы формирования системы  местного самоуправления в современной  России в контексте опыта ее  реформирования;

-  на основе проведенного  анализа выявить тенденции, перспективы  реформирования российской муниципальной  власти, подвести основные итоги  реформы местного самоуправления  в современной России.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре  анализируются проблемы развития института  местного самоуправления.

Методологической основой  исследования является совокупность общенаучных  методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция  Российской Федерации, федеральные  законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий, Бюджетный и Налоговый  кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в  научных целях при определении  возможных перспектив развития института  местного самоуправления в Российской Федерации.

Результаты, полученные в  ходе проведенного исследования, могут  быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с  местным самоуправлением и муниципальной  реформой в Российской Федерации.

Сформулированные в работе научно-практические рекомендации могут  быть использованы как в процессе профессиональной подготовки государственных  и муниципальных служащих, так  и в организации деятельности органов государственной и муниципальной  власти.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.

Раздел I. Особенности становления  и исторические традиции местного

самоуправления в России

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы  местного самоуправления в современной  России, ее первых итогов необходимо учитывать  трудности становления местной  власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с  развитием государства.

Развитие политической системы  России на протяжении большей части  ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия  в решении публичных дел в  сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного  исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого  его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей  муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление[2].

Вечевая демократия — наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило  в период перерастания родоплеменных  объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские  общины. Как основообразующие институты  раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей  — вече, на которых решались важнейшие  вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении  и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами  самоуправляющихся городских общин  древней Руси являются Новгород и  Псков. Административно-территориальное  устройство, порядок формирования органов  управления и разделение функций  между центральными и местными органами в этих городах, — все говорит  о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и  крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся  единица каждая городская слобода  имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных  лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением  власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной  службы. Для населения такая организация  самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации  в их дела и безудержного расширения системы налогов[3].

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как  институт не получило должного правового  оформления. До середины XVI в. местное  управление осуществлялось посредством  системы кормлений. В уездах и  городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые  в своей деятельности опирались  на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда  были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как  целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность  длилась недолго — к 1720 г. повсеместно  вместо бурмистерских изб создаются  магистраты, подчиненные непосредственно  губернатору.

Для эпохи Петра I стало  характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью  общества. И наряду с этим постоянно  делаются попытки вызвать к жизни  самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление[4].

Включенные Петром I в  структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами  городского самоуправления, которые  просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные  учреждения были тесно взаимосвязаны  с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные  права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства  задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались  должности предводителей губернского  и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и  развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей  функции государственные (решение  дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации  локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть  отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в  основе первого лежат контрактные  отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых — отношения лично зависимых  крестьян по поводу исполнения ими  тягла и имущества, на которое  у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в  историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная  с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей  стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить  предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства  уделяли основное внимание таким  ставшим в дальнейшем традиционно  земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также  и государственные полномочия, а  также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти. Так, после 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены  дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении  местных путей сообщения, о земской  почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле; помощь местному земледелию, торговле, промышленности; обязанности по раскладке некоторых  казенных налогов, исполнению земских  повинностей; обеспечение потребностей общегосударственной администрации  и суда, пожарной безопасности и  др[5].

Названные подходы характеризуются  принципами политики центрального правительства  в отношении устройства местной  власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной  власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной  власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной  бюрократической машины. Однако в  целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Особого внимания заслуживает  опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием  — сходом — и выборным управлением. На сходах демократическим путем  обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в  аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов  на случай стихийных бедствий и неурожаев. Кроме того, регулировались все основные стороны жизни села: сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные  порубки, неявку на сход, нарушение  общинных запретов, семейные разделы  и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами  общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие  расходы и т.д.

Несколько сельских общин  образовывали волость. Высшим органом  волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных  крестьян. На сход могли свободно приходить  все крестьяне, желавшие участвовать  в собрании. Волостнoe правление вело книги для записывания решений  схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как  между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую  сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Несмотря на декларируемое  разрешение свобод в области местного самоуправления, государство проявляло  перманентное стремление подчинить  себе земства и встроить их в структуру  единого государственного организма. Бюрократия прибегала к регулярному, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность, которых была, таким  образом, существенно уменьшена[6].

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, создание идеологии конституционализма и т. д.) были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных  проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними  самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила  одной из причин разрушения системы  местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов  власти и новой публичной формы  — Советов депутатов. После октябрьской  революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских  самоуправлений[7].

По мнению некоторых исследователей, советские органы самоуправления 1920-х  гг. не имеют аналогов в мире. Это  не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных  советских органов (в качестве органов  государственной власти). Как считают  эксперты, во многом благодаря усилиям  этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику[8]. В то же время, «ликвидация земства  была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное»[9]. К тому же, несмотря на то, что хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, в первую очередь они являлись политическим институтом советской системы и выполняли роль проводника государственной воли.

Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием  его взглядов на Советы. Придя к  идее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл  роль и место Советов в структуре  государственного управления. «Задача  пролетарской революции: разбить, сломать  эту машину, заменить ее полнейшим  самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих (“Советом рабочих  депутатов”)»[10]. Это высказывание В.И.Ленина дает право считать, что на этапе  становления структуры управления советского государства он был противником  местного самоуправления как автономного  института, независимого от государственной  власти.

С конца 1920-х гг. Советское  государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также  институтов и правовых форм, включая  институт частной собственности, гражданские  права. Партийным руководством были приняты решения о централизации  хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконила систему «демократического  централизма» в управлении страной  и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих лет  господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений  с вертикальным администрированием. Советской модели организации местной  власти в том виде, в каком она  сложилась к концу существования  СССР, были присущи: формальное преобладание представительных органов власти над  исполнительными при фактическом  закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами; формальная выборность органов местной власти (советов); наличие формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной  системы и потому, как и царские  дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных  задач, а не задач, поставленных местными сообществами. Кроме того, в этот период каждый уровень власти обладал  определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической  соподчиненностью органов публичной  власти, возможностью вышестоящих уровней  вмешиваться в дела нижестоящего уровня[11]. Таким образом, понимание  советов как органов государственной  власти означало идеологическое отрицание  местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное  администрирование. Некоторая сфера  жизни оставалась в ведении местных  органов власти, имевших сильную  связь с населением, защищавших его  интересы. До сих пор сохранились  традиции обращений граждан в  «исполком», то есть в органы местной  власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный  механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990—1991 гг[12]. Местным советам  был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию  прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для  развития местного самоуправления в  постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года[13]. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла  простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции  Президентом России в целях дальнейшего  осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его  государственной поддержки был  издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях  местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что  органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного  органа местного самоуправления и местной  администрации; устанавливал, что решения  органов местного самоуправления могут  быть отменены лишь в судебном порядке  и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции  в России проводилась первая реформа  системы местного самоуправления. Она  предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации  так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления»[14]. Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15] не содержал, по принципу всех рамочных законов 1990-х  гг., детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу  субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений  по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется  самоуправление (район, поселение, город  могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал  единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены  различные модели организации местной  власти. В то же время, закон не был  принят исключительно в интересах  регионов. Закон был разработан при  непосредственном участии муниципальных  ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также  учета мнения населения при территориальных  изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться  федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного  Федерального закона выявила целый  ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Реформы 1990-х гг. позволили  решить ряд важных задач, связанных  с созданием работающих структур местной власти: к середине 1990-х  муниципалитеты обладали достаточной  собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения  и развития; с другой стороны, к  началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное  признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточно широкая  свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной  сферы и недостаточность федеральных  государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную  власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые  элиты, стремившиеся к обладанию  властью и собственностью. Их экспансия  на уровень муниципалитетов стала  приводить к конфронтациям. Наметился  процесс подавления муниципальной  автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.