Система муниципального управления. 2

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году началось активное развитие законодательства, затрагивающего различные аспекты построения и реализации местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) в целях решения ряда проблем в сфере местного самоуправления, носящих как организационный, так и юридический характер. Одной из форм деятельности органов местного самоуправления законодателем названо межмуниципальное сотрудничество. Возникновение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации тесно связано с формированием местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти.

Ограниченность финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения приводит к необходимости объединения финансовых средств. В России эти отношения еще только набирают силу.

Межмуниципальное сотрудничество - одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите интересов муниципальных образований, эффективному решению вопросов местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ. Из этого определения межмуниципального сотрудничества четко просматривается его роль в местном самоуправлении Российской Федерации.

В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. Такая тенденция обусловлена, в частности, увеличением объема правового регулирования такого сотрудничества, расширением перечня его форм. В этой связи изучение вопросов, связанных с определением понятия, сущностных признаков, форм межмуниципального сотрудничества и оценка законодательства о межмуниципальном сотрудничестве будут способствовать выявлению оптимальных путей развития сотрудничества муниципалитетов, а также делать его максимально результативным.

Таким образом, цель данной работы – является комплексное изучение института межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- раскрыть понятие межмуниципального сотрудничества;

- определить принципы и цели межмуниципального сотрудничества;

- выявить и охарактеризовать формы межмуниципального сотрудничества;

- изучить правовое регулирование межмуниципального сотрудничества;

- обобщить полученные сведения и сделать необходимые выводы.

Объект исследования – межмуниципальное сотрудничество как форма взаимодействия муниципальных образований.

Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при участии муниципальных образований в реализации межмуниципального сотрудничества.

В качестве методов исследования активно применялись сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, обобщения и системный методы научного познания.

.Теоретико-методологической основой и эмпирической базой работы послужили федеральные нормативные правовые акты и работы отечественных ученых в области муниципального управления:                 Ю.М. Алпатова, А.И. Гомола, А.Г. Гричука, А. Петроградской, Д.А. Попова, А.С. Серебренникова и других. При написании работы использовались учебные пособия и учебники по муниципальному управлению, монографии и научные статьи в периодических изданиях: «Местное право», «Городское управление», «Журнал российского права», «Муниципальная власть».

Хронологические рамки исследования: 2009 – 2011 годы.

В процессе исследования автор должен решить поставленные во введении задачи и достичь цели курсовой работы

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как, в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует же термином «межмуниципальное сотрудничество» [4, C.34].

Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества предполагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем, что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, допуская такую форму деятельности муниципальных образований, как межмуниципальное сотрудничество, не раскрывает детально ее смысла. Однако с учетом системного толкования его положений (о порядке создания и деятельности, форм межмуниципального сотрудничества, их целях, задачах) можно вывести определение межмуниципального сотрудничества. Это совокупность урегулированных законодательно отношений муниципальных образований, нацеленных на создание ими совместных организационных форм в целях организации взаимодействия их органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на территории отдельных субъектов РФ и Российской Федерации в целом.

Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепить определение межмуниципального сотрудничества [7, C.59]. Это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса.

Межмуниципальное сотрудничество – одно из проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Соответственно право на межмуниципальное сотрудничество представляет собой элемент права муниципальных образований на самоуправление.

Достаточно длительный и разнообразный международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал её базовые принципы, которые в достаточной степени были учтены и при формировании основ межмуниципального сотрудничества в России:

- сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации;

- недопустимость принуждения к объединению;

- наличие экономической и политической целесообразности объединения.

По мнению Л.Г. Рогозиной, нарушение обозначенных принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным [18, С.79].

Цели межмуниципального сотрудничества в России были продекларированы ещё в начале 1990-х годов в деятельности ставших возникать в эти годы ассоциаций и союзов муниципальных образований:

- обмен опытом муниципального управления;

- отстаивание интересов муниципальных образований на политическом уровне;

- возможность оптимизации ресурсов муниципальных образований для решения хозяйственных задач их деятельности (после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Право территориальных корпораций (местных сообществ) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления.

Идее единого общенационального объединения муниципалитетов уже почти полтора столетия. В январе 1862 года. Московское дворянское собрание верноподданнейше просило Александра II «всемилостивейше дозволить дворянству избрать от своей среды уполномоченных от каждой губернии по два, с возложением на них обязанности исправлять новое положение о поместных крестьянах, дозволить сим уполномоченным собраться в одной из столиц, в виде общего или Государственного Дворянского собрания». В феврале того же года с похожей просьбой к императору обратилось Тверское дворянское собрание; повторно Московское дворянское собрание с подобной просьбой на высочайшее имя обратилось в январе 1865 года. Вообще одна из основных политических целей органов самоуправления той поры заключалась в достижении того, чтобы земская реформа была завершена созданием всероссийского представительства [11, C.113].

Впервые упоминание об ассоциациях появляется в Законе РСФСР         «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно п.4 ст.2 данного Закона города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации. В то же время, районам и районам в городах этот закон права на объединения в ассоциации не давал.

Несколько подробнее регулируется деятельность ассоциаций и союзов муниципальных образований в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 10 указанного Закона муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов в праве создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Введение в российскую правовую систему родового понятия «муниципальное образование» позволило не сужать круг субъектов местного самоуправления, которые могут создавать ассоциации. Отсылка к Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» давала возможность поставить деятельность ассоциаций муниципальных образований на более четкую правовую основу. Правда, сам Федеральный закон «О некоммерческих организациях» вступил в действие 12 января 1996 года.

Тем не менее, на основе данных положений в Российской Федерации был создан ряд межмуниципальных объединений: общероссийские союзы  (Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский союз местных властей); межрегиональные ассоциации (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов северо-запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов юга России); региональные центры (Ассоциация городов иркутской области, ассоциация городов Ленинградской области); специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований).

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ активизировало процесс межмуниципальной самоорганизации, в том числе в части разработки муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов в данной области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ более широко подошел к вопросу правового регулирования межмуниципального сотрудничества, выделив соответствующую группу норм в самостоятельную главу.

Так, в соответствии с главой 9 Федеральный закон от 06.10.2003           № 131-ФЗ межмуниципальное сотрудничество осуществляется:

- на уровне муниципальных образований (предусматривает возможность объединения представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов) (статьи 68- 69 Федерального закона от 06.10.2003            № 131-ФЗ);

- на региональном уровне путем создания совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации в каждом из ее субъектов (статья 66 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), а так же в иных формах, не запрещенных законодательством;

- на федеральном уровне путем образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (статья 67 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ), а также в иных формах, не запрещенных законодательством.

Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов [9, C.95]. Выделим некоторые аспекты статики правового регулирования межмуниципальных отношений:

1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного значения;

2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципальных образований.

Подводя краткий итог, можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений в сфере сотрудничества муниципальных образований, и, на мой взгляд, она выражается в следующем:

1. межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ;

2. происходит динамичное расширение объема правового регулирования соответствующих отношений, так в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству;

3. российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества;

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ активизировало процесс межмуниципальной самоорганизации, в том числе в части разработки муниципальными образованиями собственных нормативных правовых актов в данной области.

Анализ статьи 8 и главы 9 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ позволяет определить формы организации межмуниципального сотрудничества в зависимости от территории деятельности выбранных муниципальными образованиями форм сотрудничества:

на уровне муниципальных образований (объединение представительных органов муниципальных образований в межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций, фондов, договорные объединения);

на региональном уровне (создание в субъектах РФ советов муниципальных образований, образование на этом уровне иных форм, не запрещенных законодательством);

на федеральном уровне (образование единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных форм, не запрещенных законодательством).

Остановимся подробнее на организационных формах межмуниципального сотрудничества на различных уровнях.

В соответствии с частью 1 статьи 66 Федерального закона от 06.10.2003. № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований данного субъекта, организация и деятельность которого осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемые к ассоциациям. Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона                       «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Вышеуказанные нормы двух законов дают основания считать совет муниципальных образований субъекта РФ одним из видов некоммерческой организации, а точнее – особой разновидностью ассоциации [19, C.552]. При этом нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» применяются не в полном объеме, а лишь в части, касающейся ассоциаций, и в части, не противоречащей нормам Федерального закона от 06.10.2003        № 131-ФЗ. Стоит заметить, что нормы Федерального закона от 06.10.2003           № 131-ФЗ пока неоднозначно трактуются юристами с точки зрения их полноты и согласованности с нормами иных актов, в частности с нормами Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Особенности правового статуса ассоциаций по действующему ныне законодательству заключаются в следующем: ассоциации (союзы) представляют собой объединения различных юридических лиц, основанных на корпоративных (членских) началах; правом добровольно объединяться в ассоциации наделены не только коммерческие, но и некоммерческие организации (статьи 121 - 123 Гражданского кодекса Российской Федерации; статьи 11, 12 Федерального закона «О некоммерческих объединениях»); по статусу ассоциации могут являться только некоммерческими организациями; юридические лица могут входить в любое количество ассоциаций (союзов). Особый акцент законодателем сделан на том обстоятельстве, что ассоциации (союзы) не в праве вмешиваться в оперативную производственно-хозяйственную деятельность членов ассоциации. То есть члены ассоциации или союза полностью сохраняют самостоятельность и права юридических лиц. Представляется, что ассоциации могут создаваться для достижения целей деятельности любых перечисленных в Федеральном законе                  «О некоммерческих организациях» видов некоммерческих организаций.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях» высшим органом управления для ассоциации (союза) является общее собраннее ее членов. К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования его имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие представительств некоммерческой организации; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда).

Учредительными документами некоммерческой организации может предусматриваться создание постоянно действующего коллегиального органа управления. Часть 2 статьи 66 Федерального закона от 06.10.2003          № 131-ФЗ к компетенции съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации относит решение следующих вопросов: утверждение устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации; определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание его органов управления; избрание органов управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Приведенный незакрытый перечень вопросов отличается от перечня, приведенного в статьи 29 Федерального Закона         «О некоммерческих организациях».

Не менее важным остается вопрос о муниципальных образованиях, которые будут входить в состав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации [12, C.65]. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и расширение их видового разнообразия (городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы). В связи с этим при образовании советов муниципальных образований возникает ряд вопросов. В единую структуру должны объединяться все муниципальные образования субъекта Российской Федерации или только муниципальные образования одного вида? Если объединятся муниципалитеты всех видов, то как они будут выражать через одну ассоциацию (совет) свои существенно различающиеся  интересы? Если в субъекте Российской Федерации всего один или два городских округа, имеющих по одному представителю в ассоциации (совете), то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов? Это тем более актуально в связи с последними изменениями земельного законодательства, поставившими в худшие условия по сравнению с другими муниципальными образованиями муниципальные образования центров субъектов Российской Федерации. Наконец, представляется ли целесообразным в связи с изложенными вопросами вводить палаты разных типов муниципальных типов муниципальных образований на региональном уровне? И если да, то не будет ли это накладно с финансовой и организационной точек зрения? [16, C.12]

Регистрация советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне может выражаться в создании единого общероссийского объединения муниципальных образований. В отличие от советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации единое общероссийское объединение  муниципальных образований образуется на основе принципа добровольности объединения муниципальных образований. В его состав могут входить не только упомянутые выше советы муниципальных образований, но и иные объединения муниципальных образований, например существующие в настоящее время ассоциации и союзы.

Задачами современного общероссийского объединения муниципальных образований являются развитие межмуниципального сотрудничества, координация совместной деятельности муниципальных образований, представительство и защита интересов муниципальных образований в органах государственной власти, участие в законопроектной работе и т.п. В то же время общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, а так же советов  муниципальных образований субъектов Российской Федерации и иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Основные сложности создания межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций межмуниципального сотрудничества связаны с необходимостью согласования во многом расходящихся интересов разных муниципальных образований и выработкой механизмов обеспечения интересов каждого муниципального образования вне зависимости от числа его жителей и его статуса при решении вопросов использования объектов муниципальной собственности, передачи этих объектов в собственность созданных межмуниципальных организаций. Вместе с тем большинство руководителей поселений отмечают, что при разрешении всех названных проблем оказание услуг через муниципальные организации предпочтительнее, чем передача полномочий по предоставлению муниципальных услуг муниципальному району.

Часть 1 статьи 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ гласит: «Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью».

Согласно части 1 статьи 68 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ для решения совместных хозяйственных вопросов органы местного самоуправления получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества. Гражданский кодекс Российской Федерации под хозяйственными обществами понимает коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом. По общему правилу государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В данном случае устанавливается как раз исключение из общего правила.

Право на создание межмуниципальных хозяйственных обществ закрепляется Законом именно за представительным органом муниципального образования, занимающим особое место в системе органов местного самоуправления и обладающим исключительной компетенцией.

Федеральный законодатель закрепляет только две формы межмуниципальных хозяйственных обществ: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. То есть представительный орган муниципального образования не может, например, принять решение о создании межмуниципального открытого акционерного общества или общества с дополнительной ответственностью.