Система муниципального управления

 

Оглавление

 

 

  •  

     

    Введение

     

    Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

    Невключение органов  местного самоуправления в систему  органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

    Будучи значительно  более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

    Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан  стартом проводимой с начала XXI в. в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, "повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона N 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации.

    Принятие Федерального закона "О государственной гражданской  службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в новом Законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

    Новый Закон  о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально  иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и терминологических подмен, которые так характерны для Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Принципиальным положением закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

    С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" явилось важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы.

     

     

    Глава 1. Муниципальная  служба как профессиональная деятельность.

           1.1. Понятие «муниципальной службы».  

    Понятие «служба» имеет несколько значений: это  и вид деятельности людей, и ведомственное  подразделение, и самостоятельное ведомство. Поскольку выполнение функций местного самоуправления обеспечивается деятельностью лиц, занимающихся муниципальным управлением, то словосочетание «муниципальная служба» означает вид общественно-полезной деятельности, предполагающий исполнение полномочий по должности.

    Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, требующая определенной подготовки, специального образования, характеризующаяся специфическими целями, результатами труда, методами и способами работы, стандартами поведения и взаимодействия, которые подчас не имеют документального оформления, а циркулируют в профессиональной среде.

    Служебная деятельность связана с выполнением специальных  должностных полномочий. Профессиональный характер означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний.

    Впервые термин "муниципальная служба" введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", который предусмотрел осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В развитие этой нормы был принят Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который раскрыл понятие муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального служащего.

    В настоящее  время правовое регулирование муниципальной службы на территории Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). В данном законе муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), а муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

    Федеральным законом  № 25-ФЗ установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих.

    Принципиальным  положением закона № 25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора, а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе нормы трудового законодательства.

    1.2. Принципы  организации и функционирования  муниципальной службы.

     

    Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" важное значение придается правовым принципам. По мнению В.С. Нечипоренко, "принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций".

    Принципы муниципальной  службы - это "...отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы". Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

    1) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. С учетом изложенного, при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

    2) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления

    3) Профессионализм и компетентность муниципальных служащих. Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя из интересов населения.

    4) Стабильность муниципальной службы. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе. Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.

    5) Доступность информации о деятельности муниципальных служащих. Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи - усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.

    6) Взаимодействие  с общественными объединениями  и гражданами. Муниципальная служба  не противопоставляется гражданскому обществу, а, напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться

    7) Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы. Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.

    8) Правовая и  социальная защищенность муниципальных  служащих.  Указанный принцип  призван обеспечить стабильность  кадров в органах местного  самоуправления, а также защитить  муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.п.

    9) Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым является и муниципальная служба.

    10) Внепартийность муниципальной службы. Суть его заключается в том, что муниципальная служба как публичная организация должна быть свободна от контроля отдельных политических организаций и движений. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

    Указанный Закон  является базовым для всей системы  муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться  при разработке всех иных законодательных  и подзаконных актов о муниципальной службы.

    1.3. Правовой статус муниципального служащего

     

    Центральным элементом  законодательства о муниципальной  службе является массив норм, посвященных  правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника. И наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

    Федеральный закон о муниципальной  службе регулирует правовое положение (статус) муниципальных служащих. В понятие правового статуса работников органов местного самоуправления входят основополагающие характеристики правового положения муниципальных служащих, которые зафиксированы в соответствующих нормативно-правовых актах и определяют их место в муниципальной службе (рис. 1).


     

     

     

     

     

    Рис. 1. Правовой статус муниципального служащего

     

    Правовой статус муниципального служащего рассматривается  как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений.

    Основным элементом  правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности.

    Права, закрепленные Федеральным  законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" можно  разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

    - ознакомление  с документами, устанавливающими  его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

    - обеспечение  организационно-технических условий,  необходимых для исполнения должностных обязанностей;

    - получение  в установленном порядке информации  и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

    Вторая группа прав - это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

    - оплату труда  и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

    - отдых, обеспечиваемый  установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

    - пенсионное  обеспечение в соответствии с  законодательством Российской Федерации.

    Третью группу составляют права, связанные с развитием  муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

    - участие по  своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

    - повышение  квалификации в соответствии  с муниципальным правовым актом  за счет средств местного бюджета.

    Наконец, четвертую  группу составят права, связанные с  защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Соответственно, в эту группу войдут права на:

    - защиту своих  персональных данных;

    - ознакомление  со всеми материалами своего  личного дела, с отзывами о  профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

    - объединение,  включая право создавать профессиональные  союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

    - рассмотрение  индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

    Отдельно следует  сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и вытекающего из этой конституционной нормы права на работу по совместительству. В соответствии с новым Законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

    - с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

    - если при  этом он не становится членом  органа управления коммерческой организации;

    - если это  не выборная государственная,  муниципальная или профсоюзная должность;

    - если это  не образует конфликт интересов.

    К обязанностям, которые отражают особенности правового  статуса муниципального служащего, относятся следующие:

    - представлять  в установленном порядке предусмотренные  законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

    - сообщать представителю  нанимателя (работодателю) о выходе  из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

    - соблюдать  ограничения, выполнять обязательства,  не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

    - сообщать представителю  нанимателя (работодателю) о личной  заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

    Все они носят  действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

    Муниципальный служащий в числе законодательно определенных основных прав имеет и такие, осуществление которых обеспечивается реализацией кадровых технологий: участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы, а также право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Последнее право связано с обязанностью муниципального служащего поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения им своих должностных обязанностей. Кроме того, граждане, поступающие на муниципальную службу, и/или муниципальные служащие в ходе прохождения службы обязаны представлять сведения о доходах, имуществе и имущественных правах, что также влечет за собой необходимость реализации соответствующей кадровой процедуры. 

    Ограничения на муниципальной службе связаны с  такими личностными характеристиками, как дееспособность, состояние здоровья, родственные связи, возраст и  целый ряд других, а большинство  запретов – со строгими предписаниями  в отношении действий и поведения муниципальных служащих. Например, муниципальному служащему нельзя заниматься предпринимательской деятельностью; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления; получать вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

    Таким образом, статус муниципального служащего привносит  существенные особенности в его жизнедеятельность в целом и профессиональную деятельность.

    1.4. Проблемы  муниципальной службы в РФ.

     

    Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" определил государственные  гарантии развития местного самоуправления, к числу которых относится и институт муниципальной службы Российской Федерации. Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих.

    В настоящее  время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы.

    Учитывая, что  в течение ближайших десяти лет  произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

    В целях решения  данных вопросов глава 8 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что  невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства.

    Далее стоит  отметить, что впервые на федеральном  уровне в ст. 8 ФЗ "О муниципальной  службе в Российской Федерации" определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

    Получается, что  в каждом субъекте Федерации могут  быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой.

    Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

    Далее стоит  отметить, что в настоящее время  не решены должным образом вопросы, решение которых поможет улучшить положение дел в области муниципальной службы или поднять ее на более высокий уровень:

    - не разработаны  методики отбора и продвижения  кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих;

    - не обеспечена должная оплата труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего;

    - реально не  обеспечена внешняя и внутренняя  социальная защита служащего. Необходимо обязательно предусмотреть юридическую защищенность: в нашем законодательстве не содержатся нормы для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб;

    - отсутствуют  методики оценки труда и продвижения  по служебной лестнице в соответствии  с общественно значимыми результатами. Данное право даже не закреплено в ст. 11 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", где перечисляются основные права муниципального служащего;

    - необходимо  обязательно дифференцировать статус  муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим.