Система муниципального управления г. Тампере
Федеральное агентство по образованию
Санкт-Петербургский
государственный
Институт международных образовательных программ
Кафедра
«Международные отношения»
КУРСОВАЯ
РАБОТА
Система муниципального управления г. Тампере
по дисциплине
«Муниципальное управление в странах
Северной Европы»
Выполнила
студентка гр.4143/1 В.В.
Пупкин
Руководитель
Санкт-Петербург
2011
Содержание
Введение
Глава
I: История местного самоуправления
Финляндии
Глава
II: Муниципальное управление г. Тампере
16
Заключение
Список
источников и литературы
Введение
Муниципальное управление — составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.
Внутри муниципального управления, также как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.
Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:
- муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;
- государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).
В наши дни, система и принцип работы органов муниципального управления разных стран Мира могут существенно различаться.
Финляндия (наряду с Данией) — самое децентрализованное государство в мире. В этих двух странах полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. К тому же они входят в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении.
Тема данной курсовой работы – «Система муниципального управления Финляндии на примере г. Тампере». Основная задача исследования – определить и изучить принцип, по которому устроена система местных органов власти в соседней с Россией Финляндии. Также, представляется необходимым выявить возможные схожие моменты в системе местного самоуправления двух стран и наиболее существенные их различия.
Структура курсовой работы включает в себя две главы, в каждой из которых рассказывается соответственно об Истории местного самоуправления Финляндии и о системе муниципального самоуправления г.Тампере в настоящее время.
Глава
I: История местного самоуправления
Финляндии
Если взглянуть более пристально на основные моменты истории Финляндии, то местное самоуправление в этой стране впервые возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах, еще в составе России. Местное самоуправление в Финляндии было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.
До этого же момента, собственного самоуправления в Финляндии по сути не было. В составе Шведского королевства Финляндия до 1634 года разделялась на ландскапы, ныне известные как исторические провинции Финляндии (фин. historiallinen maakunta) или исторические провинции Швеции (швед. historiska landskap).
В 1634 по инициативе графа Акселя Оксеншерна было введено деление страны на лены с целью модернизации системы управления. Деление на лены заменило собой разделение на провинции.
Финляднию составляли четыре лена:
- Або и Бьёрнеборг (швед. Åbo och Björneborgs)
- Нюланд и Тавастехус (швед. Nylands och Tavastehus)
- Выборг и Нюслот (швед. Viborgs och Nyslotts)
- Эстерботтен (швед. Österbottens)
Вне этой группы находился Кексгольмский лен, относившийся к Ингерманландии.
После Северной войны по Ништадтскому мирному договору 1721 года территории на юго-востоке отошли к России. Новая граница разделила два лена: Выборг и Нюслот и Кексгольмский. На оставшейся за Швецией территории ленов был образован лен Саволакс и Кюмменегорд (швед. Savolax och Kymmenegårds län).
В 1743 году России была уступлена юго-восточная часть лена Саволакс и Кюмменегорд (Старая Финляндия).
В 1776 году по решению короля Густава III лен Саволакс и Кюмменегорд был разделён на две части, из которых южная стала леном Кюмменегорд с центром в Хейнола, а северный — леном Саволакс и Карелия (швед. Savolax och Karelens län), позднее, с 1831 года, Куопиоская губерния) с центром в Куопио.
В 1809 году Швеция уступила России Финляндию и часть Вестерботнии до рек Торнео и Муонио (современные общины Торнио, Юлиторнио, Пелло, Колари, Муонио и Энонтекиё). Было создано Великое княжество Финляндское в составе Российской империи. В 1811 году в состав Великого княжества была передана Финляндская (Выборгская) губерния, большинство населения (91%) которой составляли финны.
Сначала Великое княжество Финляндское состояло из 12 губерний, разделённых на уезды. В 1831 году Николаем I была проведена губернская реформа Великого княжества Финляндского, после которой оно разделялось на 8 губерний:
- Або-Бьёрнеборгская
- Вазаская
- Выборгская
- Куопиоская
- Нюландская
- Санкт-Михельская
- Тавастгуская
- Улеаборгская
Все финляндские губернии входили в состав Финляндского генерал-губернаторства.
После получения Финляндией независимости губернии (ляни, ляани, лены; фин. lääni, швед. län) сохранялись как основные территориальные единицы. В 1917 г., практически сразу, после того, как Финляндия стала независимым государством, было принято и новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положениями этого документа.
После того как большая часть Выборгской губернии была присоединена к СССР в результате Зимней и Второй мировой войн в Финляндии на протяжении более чем полувека насчитывалось 12 ляни.
Система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам с момента получения страной независимости в 1917 году. Однако постепенное ее изменение проходило почти непрерывно, и в итоге она была реформирована довольно серьезно. В целом период с 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалитетов. В 1948 г. законы, касающиеся управления городами и сельскими коммунами, были собраны и изданы в виде одного закона. Затем в 1977 г. был принят новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. Были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.
В изданном в 1987 г. законе о коммунах городские и сельские коммуны уже не различаются. В 1995 г. принят новый закон о местном самоуправлении.
После 1990 года ограниченность ресурсов сделала необходимым повышение эффективности деятельности муниципалитетов. Основная задача закона 1995 года состояла в том, чтобы предоставить местным властям большую свободу действий: тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время система вновь серьезно модифицируется, что делает жизнь муниципалитетов несколько неспокойной.
В ходе реформы 1997 года было образовано 6 новых, более крупных губерний: Южная Финляндия, Западная Финляндия, Восточная Финляндия, Оулу, Лапландия, а также автономная губерния Аландские острова.
Период с 1989 по 1995 гг. оказался очень важным для развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями1. Был проведен очень важный эксперимент, целью которого было заставить правительство разрешить местным властям большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению и именно на их территории.
Существенные различия между системами местного самоуправления России и Финляндии прослеживались ещё до реформы 2009-2010г.
Как было сказано ранее, до 2010г. в стране насчитывалось 12 губерний, во главе правления каждой из которых стоял назначенный губернатор. Да, губернатора назначал президент. Но и полномочия у губернатора в Финляндии были не те, что в нынешней России. Губернское правление – это учреждение, относящееся к министерству внутренних дел. Его задача уже тогда заключалась в развитии всей губернии. В губернском правлении имелся общий отдел, отдел по делам социального обеспечения и здравоохранения, отдел по делам школ, губернская контора, а также губернский суд, который рассматривал, в частности, административные вопросы. Высшим органом управления уезда являлась уездная управа.
Финны не избирали и не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом и ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Финны предпочитают профессионализм и компетентность популистским резким изменениям. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете г.Тампере. Теоретически собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко.
Сегодня структура государственного управления Финляндии включает в себя три уровня:
1. Центральное государственное управление
2. Промежуточное региональное управление
3. Муниципальное местное самоуправление
Внутри каждого уровня можно выделить ряд подсистем управления.
Как
видно, система власти в Финляндии представлена
тремя уровнями: центральным, региональным
(промежуточным) и местным. Однако, иногда
она описывается как состоящая только
из двух звеньев — центральной и местной
администрации. На региональном уровне
власти нет прямых выборов, не взимаются
никакие налоги и существуют, наряду с
некоторыми государственными органами,
институты кооперации местных властей.
Система формирования Регионального Совета довольно сложная. Например, в регионе Южное Сааво 17 городских и 14 сельских муниципалитетов. От каждого города или сельского муниципалитета в Совет должен быть делегирован как минимум один представитель. (Максимальное число представителей от каждого муниципалитета зависит от количества проживающих там людей.) При этом 40% членов Совета должны быть женщины. Места в Совете распределяются пропорционально между политическими партиями, в зависимости от результатов, которые они показали на муниципальных выборов. Персонально членов Совета избирают на собрании представителей всех муниципалитетов региона. На первом заседании Регионального Совета «нового созыва» будет избран председатель и два его заместителя, а также Правительство региона в составе 13 человек. Из 13 членов Правительства 5 -будут представителями крупнейшей в стране Партии центра. Остальные места будут пропорционально распределены между другими партиями. Также по партийному принципу будут распределены и места председателя, а также двух его заместителей.
Что касается бюджета, как уже ранее упоминалось, ситуация в Финляндии кардинально отличается от России. Очень сложно назвать это "бюджетом" в привычном смысле слово, потому что бюджет формируется за счет налогов. В Финляндии же на уровне регионов нет поступлений налогов. Налоги собираются в бюджет страны и в бюджеты муниципалитетов. На уровне региона на текущую деятельность Регионального совета средства выделяют муниципалитеты - каждый из них вносит ежегодный взнос, пропорционально численности населения.
Кроме того, ежегодно, на различные программы развития каждый регион получает порядка 25 миллионов евро из госбюджета Финляндии и бюджета Евросоюза. Но это - не собственные деньги регионов. Региональный совет как раз и занимаемся их распределением, решает, на какие проекты развития территории их направить. Что касается средств на обеспечение работы самого Регионального Совета и Правительства, то они невелики: всего 2 миллиона евро в год.
В Финляндии система бюджетных отношений отличается от России и других стран Европы. Большая зона ответственности вынесена на уровень муниципалитетов: местная власть отвечает за здравоохранение, социальную защиту населения, образование, ЖКХ. То есть, можно сказать, что Региональный Совет и Региональное Правительство фактически отвечают, в основном, только за получение и распределение средств на развитие от государства и от Евросоюза. Региональный Совет ответственен за составление различных планов: как наилучшим образом использовать эти средства на развитие региона. Работа ведётся, однако, всегда в тесном взаимодействии с органами государственной власти Финляндии.
Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном — чтобы выравнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий может превышать 50 % доходов местных бюджетов. Объем субсидий рассчитывается на основе математической формулы и не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства.
Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. К сожалению, количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются.
До конца 2009 года в Финляндии было пять провинций под управлением губернаторов, назначаемых президентом, но начиная с 2010 года в стране нет ни провинций, ни губернаторов. Государственные министерства имеют сети региональных офисов. Региональное развитие и региональное здравоохранение — это общие задачи местных властей региона, финансируемые из местных бюджетов.
Система местного самоуправления Финляндии состоит из единственного уровня. В 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет — остров Соттунга в Балтийском море — насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование — городом или сельским муниципалитетом — решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам Федерации или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.
Говоря
о муниципальном
Важно понимать разницу между городской мэрией и Правлением городского Совета. Правление городского Совета - это часть представительной власти: 11 его членов - избираются из числа депутатов Городского Совета.
Местное управление в целом в Финляндии основывается на принципе самоуправления населения, проживающего на территории муниципалитета. Это самоуправление гарантируется Конституцией Финляндии и более подробно излагается в Законе о местном самоуправлении.
Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления в Финляндии является право муниципалитетов устанавливать свои собственные налоги (изменять ставку налога можно лишь раз в год при принятии бюджета). Самостоятельные доходы предоставляют свободу действий и ресурсы для демократического самоуправления в муниципалитетах.
Муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг своему населению. Некоторые из этих задач определены законами, а некоторые определяются ими самостоятельно. Государство может определять задачи муниципалитетам только через законодательство. Основными задачами муниципалитетов являются:
- образование;
- здравоохранение;
- социальное обеспечение;
- техническая инфраструктура;
- контроль за сохранением окружающей среды.
Кроме того, все муниципалитеты Финляндии входят в Ассоциацию местных и региональных властей. Эта организация включает порядка 300 экспертов и играет серьезную роль в обществе. Она активно участвует в подготовке местных нормативно-правовых актов, регулярно участвует в переговорах с правительством, занимается соответствующим обучением и издает специальную литературу, всячески продвигает сотрудничество между государством и муниципалитетами.
Однако, сегодня, Финляндия (как и большинство стран Мира) сталкивается с различными, в первую очередь, экономическими трудностями, которые оказывают сильное влияние на все сферы политической жизни общества. Так, из-за непростой экономической ситуации в стране, обнаружилась одна интересная тенденция.
Многие финские коммуны продумывают варианты объединения со своими соседями. В 2001 году в Финляндии насчитывался 441 муниципалитет, в 2009 — только 348. К 2015 году их может остаться не более 300. 1 января 2009 года стал днем многих «слияний». Все это результат финансовых вызовов. Существует очевидная потребность снижать издержки и повышать эффективность расходов. Объединение — одно из возможных решений, в последнее время политически и финансово поддерживаемое правительством. Стоит отметить, что все объединения происходят добровольно, хотя закон и обязывает органы местного самоуправления сотрудничать в области высокотехнологичной медпомощи. Правительство предоставляет существенные «свадебные подарки» для объединяющихся. Однако многие по-прежнему предпочитают сотрудничать, сохраняя независимость: преимущества объединения для них не вполне очевидны. Во многих случаях издержки не сокращаются, поскольку гарантия занятости муниципальных работников распространяется на пять лет и результаты объединения можно будет ощутить только в будущем.
Таким
образом, система местного самоуправления
Финляндии не подвергалась радикальным
реформам с момента получения страной
независимости в 1917 году. Однако постепенное
ее изменение проходило почти непрерывно,
и в итоге она была реформирована довольно
серьезно. Сегодня, система местного самоуправления
Финляндии состоит из единственного уровня:
20 регионов, объединяющих в себе 432 общины.
Финские коммуны предоставляют населению
широкий спектр публичных услуг. Во многом
именно на мощном местном самоуправлении
основывается благосостояние людей в
этой стране.
Глава II: Муниципальное управление г.Тампере
С 1 января 2010 года губернии как основные административные единицы первого порядка в Финляндии были ликвидированы, губернские правления упразднены. Было образовано 20 областей, или регионов.
Одной из вновь образованных на территории бывшей губернии Западная Финляндия областей стала Пирканмаа (фин. Pirkanmaa / швед. Birkaland). Официальное английское и соответственно русское название – Tampere Rigion/ Регион г.Тампере, по названию центрального и самого крупного города данного региона.
Данная область включает в себя 22 муниципалитета, 11 из которых имеют статус города. Список муниципалитетов:
- Акаа (финн. Akaa)
- Хямеенкюро (финн. Hämeenkyrö)
- Икаалинен (финн. Ikaalinen)
- Юуупайоки (финн. Juupajoki)
- Кангасала (финн. Kangasala)
- Кихиё (финн. Kihniö)
- Лемпяаля (финн. Lempäälä)
- Мянття-Вилппула (финн. Mänttä-Vilppula)
- Нокиа (финн. Nokia)
- Оривеси (финн. Orivesi)
- Пирккала (финн. Pirkkala)
- Паркано (финн. Parkano)
- Пункалайдун (финн. Punkalaidun)
- Пялкане (финн. Pälkäne)
- Руовеси (финн. Ruovesi)
- Састамала (финн. Sastamala)
- Тампере (финн. Tampere)
- Урйала (финн. Urjala)
- Валкеакоски (финн. Valkeakoski)
- Весилахти (финн. Vesilahti)
- Виррае (финн. Virrat)
- Улёйарви (финн. Ylöjärvi)