Система муниципального управления в РФ и ФРГ: сходства и различия.

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..2

Глава 1. Общая характеристика местного самоуправления в РФ и ФРГ

1.1.Местное самоуправление в РФ…………………………………………..….5

1.2.Коммунальное (местное) самоуправление в ФРГ………………………....9

Глава 2. Сравнительный анализ местного (коммунального) самоуправления

 в РФ и ФРГ

2.1.Компетенция, права и гарантии местного самоуправления…………..…14

2.2.Структура и организация органов местного самоуправления…………..17

2.3.Полномочия органов местного самоуправления…………………………23

Глава 3. Общие и особенные тенденции развития местного самоуправления в РФ и ФРГ

3.1.Особенности института местного (коммунального) самоуправления....27

3.2.Условия и направления развития  местного самоуправления…………..31

3.3.Особенности местного самоуправления Республики Дагестан...….…..36

Заключение……………………………………………………………………..39

Список литературы…………………………………………………………….42

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В условиях, когда мировое сообщество объективно ощущает на себе воздействие  исторически неизбежных процессов  глобализации и интеграции, особую актуальность приобретают вопросы  взаимопроникновения национальных политических и правовых культур, установления общих демократических стандартов государственного и общественного  устройства. Для России, относительно недавно вступившей на путь демократизации и взявшей курс на интеграцию с  Европой, весьма важной является выработка  собственной концепции организации  и осуществления публичной власти. Эта концепция в свою очередь  должна базироваться на знании накопленных  человечеством прогрессивных форм демократической государственности, конкретных способов образования, организации  и функционирования политических институтов. Таким образом, объективно возрастает потребность в сравнительно-правовых исследованиях. Необходимо тщательное изучение проблем адаптации апробированных в демократических странах норм и стандартов властеотношений к российской теории и практике, а также поиск на этой основе новых форм, отвечающих требованиям современного этапа развития государства.

Особое значение в рамках российской концепции организации власти в  условиях федеративного государства  имеет реализация идеи местного самоуправления как важнейшего инструмента формирования гражданского общества, с одной стороны, и как властного института, с  другой. Пока не раскрыты в полной мере богатый демократический и управленческий потенциал, который несут в себе федерализм и местное самоуправление Германии. Для решения этой задачи необходимо тщательное изучение и творческое использование правового опыта  Германии.

Указанными обстоятельствами и  предопределяется выбор мною темы - сравнительный анализ конституционных  основ деятельности органов местного самоуправления на примере Германии и России.

Интерес к немецкому опыту организации  публичного управления и местного самоуправления, определяется не только тем, что Германия имеет глубокие демократические  традиции и в ней уже реализованы  многие идеи, которые для России представляются пока программными конституционными ориентирами (развитое гражданское  общество и т.п.). Германию и Россию отличают также близость правовых систем, историческая связанность, общность федеративной формы государственного устройства.

В Германии накоплен обширный опыт организации  и функционирования органов местного самоуправления, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике местного самоуправления в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные  неповторимостью исторических условий  в практике формирования государственности  в Германии и Российской Федерации, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного  сближения их государственных и  правовых систем на базе общих принципов  организации государственной власти.

Объектом исследования являются муниципальные  системы в федеративных государствах Германии и Российской Федерации, а  также общественные отношения, возникающие  в сфере организации и функционирования местного самоуправления в федеративных государствах.

Для раскрытия данной темы мною была поставлена цель - провести сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии, а также изучить систему самоуправления на примере Республики Дагестан. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

  • исследовать теоретические основы местного самоуправления; осуществить сравнительный анализ муниципальных систем выбранных стран;
  • проанализировать правовые основы местного самоуправления в Германии и Российской Федерации;
  • рассмотреть территориальную организацию местного самоуправления в Германии и Российской Федерации;
  • проанализировать особенности организации муниципальных органов;
  • провести исследование полномочий органов местного самоуправления Германии и Российской Федерации и финансово-экономической основы для их осуществления;
  • исследовать ситуацию с местным самоуправлением, рассмотрев в качестве примера Дагестан.
  • предложить основные пути оптимизации, организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации с учетом изученного опыта Германии

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Общая характеристика системы самоуправления в России и Германии

1.1 Местное самоуправление в РФ

Изучая данный вопрос, нужно учитывать, что местное самоуправление в России настоящего периода - это медленное движение к эталону, отраженному в принятой Советом Европы 15 октября 1985 года Европейской Хартии местного самоуправления, где устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции страны.

Гарантии местного самоуправления определены Конституцией РФ, Федеральным  законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ”, ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, Федеральным законом “Об основах муниципальной службы в РФ” и т.д.

Гарантии местного самоуправления можно разделить на экономические, организационные и правовые.

Экономические гарантии заложены в становлении и развитии экономической  и финансовой основ МСУ, создании муниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных  технологий. Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательством о местном  самоуправлении, другими нормативно-правовыми  актами.

Организационные гарантии создают условия для осуществления  гражданами местного самоуправления с  использованием форм непосредственной и представительной демократии. Органы местного МСУ для реализации функций  наделены соответствующей компетенцией, гарантирующей выполнение задач  местного значения.

Правовые гарантии МСУ представляют собой совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и др.

В соответствии со ст. 72 Конституции  РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится  установление общих принципов организации  МСУ. Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача невыполнимая, так как любой законодательно закрепленный перечень был бы неполным. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

1) самостоятельность МСУ в пределах  своих полномочий;

2) организационную обособленность  местного самоуправления в системе  управления государством и взаимодействие  с органами государственной власти  в осуществлении общих задач;

3) многообразие организационных  форм осуществления МСУ с учетом  исторических, национальных, культурных  и иных особенностей;

4) сочетание представительной демократии  с формами прямого волеизъявления  населения;

5) соответствие материальных и  финансовых ресурсов местного  самоуправления его компетенции;

6) законность в организации и  деятельности местного самоуправления;

7) соблюдение прав и свобод  человека и гражданина;

8) ответственность органов и  должностных лиц МСУ перед  государством, населением, предприятиями,  учреждениями, организациями;

9) гласность деятельности местного  самоуправления;

10) государственная гарантированность  местного самоуправления.1

Представительный орган  состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании в соответствии федеральными законами и законами субъектов РФ. Представительный орган МО может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.

Депутаты представительного  органа муниципального образования  осуществляют свои полномочия, как  правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10%  депутатов от установленной численности  представительного органа муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами.

Главой местной администрации  является глава муниципального образования  либо лицо, назначаемое на должность  главы местной администрации  по контракту, заключаемому по результатам  конкурса на замещение указанной  должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Иные органы МСУ, должностные  лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной  собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом  вправе передавать объекты муниципальной  собственности во временное или  постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать  в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов.

Вопросы, связанные с  управлением муниципальной собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о МСУ, уставами МО выноситься на местный референдум. Население муниципального образования должно получать информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами в целях осуществления действенного контроля над этой стороной муниципальной деятельности.

Местное самоуправление укрепляет  основы народовластия, создает условия  для обеспечения жизненных интересов  населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения  единства страны. Именно развитое МСУ может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно - тот «цементирующий раствор», который скрепляет государственную целостность России. Создание надлежащих условий для эффективного развития местного самоуправления и местной власти в целом - это сложная задача, решение которой потребует времени и объединения усилий органов центральной власти и субъектов Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Коммунальное (местное) самоуправление в ФРГ

Управление через общины (муниципалитеты) в ФРГ основывается на принципе самоуправления: граждане должны самостоятельно регулировать и  управлять делами своего местного сообщества. Благодаря этому сознательность, чувство ответственности граждан  и их готовность к действию для  достижения общего блага в доступной  и понятной им местной области  активизируются, и, кроме того, используются знания местных особенностей и компетентность граждан относительно общих дел. В идеале самоуправление в ФРГ  означает управление посредством собственной  озадаченности и под свою ответственность.

В целом муниципальное право  континентальных европейских государств тяготеет к кодификации, законодательной  основой местного самоуправления является либо классический кодекс (Кодекс коммун во Франции и пришедший ему  на смену Общий кодекс территориальных  сообществ), либо общий закон, систематически излагающий базовые положения по организации местного самоуправления (Положение об общинах немецкой земли  Баден-Вюртемберг и т.д.).

Основной закон ФРГ принимался как временная конституция, а  потому не был назван "Конституция". В Преамбуле было указано, что  он действует вплоть до объединения  страны. Однако опыт конституционного строительства доказал, что Основной закон - один из самых удачных конституционных  документов в истории Германии. Он обеспечил создание и функционирование жизнеспособной системы местного самоуправления и демократии в целом на немецкой земле. Поэтому после объединения  страны положение о временном  характере Основного закона было удалено.2

 

Вследствие этого гражданское  самоуправление в ФРГ является честным  и законным, и потому граждане общины (муниципалитета) объединяются в местный  правовой союз, наделенный собственными правами и обязанностями, или, можно  сказать, в корпорацию (объединение) с общественными правами. Община – это территориальное объединение, потому что ее полномочия распространяются не только на всех проживающих в  области общины персон, а также  на саму территорию общины. Община становится дееспособной посредством своих  органов, которые назначаются непосредственно  или избираются населением общины.

Общины оправдывают надежды, во всяком случае, как полные жизни  и близкие к гражданам административные единства. Они представляют важнейшую  сферу в административном устройстве ФРГ, которое состоит из 3-х –  Федерация, земли, общины – или 4-х  ступеней в случае включения районов  – Федерация, земли, районы, общины. Районы – это публично-правовые корпорации, объединения коммун (общин). Они являются государственной административной единицей «надмуниципального» уровня.

Распределение компетенции  между районами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие  за местные рамки работы, которые  не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом  районами, т.е. по принципу «снизу вверх».

Таким образом, в компетенцию  районов входят задачи, решение которых  необходимо в интересах жителей  района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин. Вертикальное разделение властей между Федерацией и землями находит, таким образом, свое продолжение в общинах (и  районах). Оно дополняет горизонтальное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Коммунальное (местное) самоуправление охраняется конституционным правом. Основным Законом ФРГ установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных  земель, и Федерация не вмешивается  в политику федеральных земель в  отношении местного самоуправления.

«Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства  в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и муниципалитетах  народ должен иметь представительство, которое избранно путем всеобщих, свободных и равных выборов при  тайном голосовании. В выборах в  округах и муниципалитетах могут  участвовать лица, обладающие гражданством одного из государств – членов Европейского Союза, которые согласно праву Европейского Союза могут избирать и быть избранными. В муниципалитетах вместо избранной  корпорации может выступать общинное (коммунальное) собрание» (абз. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ).

В соответствии с абз. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ муниципалитетам должно быть гарантировано право регулировать все вопросы местного сообщества в рамках закона и под свою ответственность.

Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, поэтому этот порядок в различных  землях может значительно отличаться. В частности, в некоторых федеральных  землях предусмотрен промежуточный  уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным  самоуправлением). Этот уровень в  Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой  территориальные подразделения  органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной  власти федеральных земель, - обеспечение  контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Во всех федеральных  землях существует 2 основных органа МСУ: непосредственно избираемое общинное представительство как представительство  народонаселения общины и также  непосредственно избираемый бургомистр как исполнительный и административный орган управления. Только в Хессене управление муниципальной администрацией осуществляет коллегиальный орган – Магистрат, который возглавляет бургомистр, избираемый населением общины. Сверх того, в некоторых федеральных землях между общинным представительством и бургомистром существует еще один орган или подобное органу образование в качестве координационного и контрольного объединения (коллегии).

Учитывая изложенное, следует  отметить, что в ФРГ в определенной степени до сих пор еще проявляются  различные общинные конституционные  модели. Типологически различают  монистическую и дуалистическую системы. Согласно монистической системе  существует только один орган, а именно - непосредственно избираемое общинное представительство, к компетенции  которого относятся все общинные дела. Согласно дуалистической системе  рядом с представительным органом выступает второй орган, являющийся исполнительным административным органом. Это, в частности, либо магистрат как коллегиальный орган, либо бургомистр, как единовластный орган. Если к двум указанным органам присоединяется третий – представляется триалистическая система.

Таким образом, можно сказать, что модель местного самоуправления Германии, как и модель ее политического устройства в целом, - одна из самых эффективных в мире. Местное самоуправление Германии, полагают эксперты, является одним из базовых элементов общества и государства и успешно справляется с возлагаемыми на него задачами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Сравнительный анализ местного (коммунального) самоуправления в России и Германии

2.1 Компетенция, права и гарантии МСУ

На первый взгляд может показаться, что между ФРГ и РФ в рамках конституционных основ организации  и деятельности органов местного самоуправления нет никаких существенных различий. Казалось бы, близость правовых систем, историческая связанность (использование  немецкого опыта в ходе земской  реформы 1864г.), общность федеративной формы  государственного устройства, одинаковая модель МСУ (смешанная), и тем более использование немецкой формы местного самоуправления (южно-германская). Однако, это не совсем так. В чем же разница между местным самоуправлением в ФРГ и РФ? Проведем анализ.

Несмотря на единый дуалистический подход к оценке задач местного (коммунального) самоуправления, в обеих странах  существуют различия в порядке их правового оформления, в анализе  их содержания. Так, в России на федеральном уровне закрепляется примерный каталог "вопросов местного значения", в Германии же федеральный законодатель исходит из отсутствия необходимости перечисления их предметов ведения, которые традиционно подразделяются на добровольные и обязательные (прямо закрепленные за территориальными корпорациями в федеральных или земельных законах). В России же деление вопросов местного значения на обязательные и добровольные до сих пор не получило никакой интерпретации, хотя законодательная основа для подобной классификации содержится в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": одни вопросы находятся в ведении муниципальных образований, другие могут быть приняты к рассмотрению (ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст.17 приведенного ФЗ).

Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в  РФ осуществляется преимущественно  нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности  участия муниципальных образований  как субъектов публичного права  в хозяйственном обороте не учитываются  в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы  экономической деятельности муниципальных  образований (такие, например, как “публичный договор”). В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.

В ФРГ носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные сообщества. Пpаво на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. В России же как в теории, так и в судебной практике право на МСУ рассматривается, прежде всего, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в рамках муниципального образования население, статус которого в целом сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Подобная ситуация с "двойственной правосубъектностью" ведет к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на МСУ.

Существенные различия наблюдаются  в подходах к обеспечению судебной защиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации. В России право на МСУ защищается как конcтитуционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан), а в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление).

Если в Геpмании вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации МСУ" - предмет совместного ведения Федерации и субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере.

Политика, которую проводят в настоящее  время федеральные власти Германии, направлена на укрепление самостоятельности  местных органов в правовом отношении, в бюджетных вопросах, перераспределения ответственности и компетенции в пользу низших административных единиц. Опыт Германии свидетельствует о том, что такая стратегия дает позитивные результаты, которые могли бы быть использованы в России с учетом ее исторических, политических и социально-экономических особенностей.3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Структура и организация органов местного самоуправления

Основной закон Германии исходит  из двухуровневой территориальной  организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): теpриториальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют МСУ, только в рамках отведенной им законом компетенции, компетенция "второго уровня" определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

Различия имеют местo в формах организации самоуправления и управления в частях территории коммуны. Если в Германии за административно-территориальными образованиями - частями территории общины принципиально не признается качество правосубъектности (органы управления городских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в России законодательно допустимы различные варианты.

Какова же территориальная организация  и структура местного самоуправления в России?

В Роcсии, как и в ФРГ, существует двухуровневая территориальная организация МСУ (городской округ и муниципальный район); вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью отнесены к ведению субъектов Федерации с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов МСУ, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

В Рoссии структуру органов МСУ муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица МСУ, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного мyниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в Уставе муниципального образования.

Структура МСУ в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - "законодательной" (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия котoрых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические организационные особенности, отражающие своеобразие структуры и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим oрганом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, т.н. "коммунальный парламент". В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выбoрах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, проживать в общине не менее 6 месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от 5 до 93.