Система налогообложения недропользования в России

       Введение 

       Ничто не требует столько мудрости и  ума, как определение той части, которую у подданных забирают, и той, которую оставляют им. Шарль  Л. Монтескье.

       Говоря  об истоках происходящего сегодня  в России кризиса, называют разные причины. В большинстве публикаций прослеживается мысль, что кризис в Россию импортирован извне: из Америки, из Европы, из других частей света. При этом анализируются  причины, приведшие к мировому системному финансовому кризису.

       По  мнению некоторых российских исследователей, основой и первопричиной происходящих в России кризисных событий является кризис недропользования, те глубинные  экономические процессы, которые  связаны с воспроизводством, добычей  и реализацией полезных ископаемых. Мировой кризис обнажил кризис российский, глубинная сущность которого до поры до времени была завуалирована высоким  спросом на российское минеральное  сырье на мировом рынке. С начала рыночных реформ (да и в последние  годы советской власти) недропользование - это основной доминирующий сектор экономики нашей страны. Это - более  половины доходной части консолидированного бюджета и созданные накопительные  фонды нашей страны (золотовалютные резервы, резервный фонд и фонд национального  благосостояния). Это - основа создания необходимой рынку финансовой системы  и финансовой олигархии. Это - основная часть рынка ценных бумаг, его "голубых  фишек". Это - львиная доля экспорта и поступления валюты в страну. Это - основа притока и оттока капиталов  и основа сегодняшнего корпоративного долга западным банкам. Это - основа геополитического влияния нашей  страны, основа нашей "великости". Это - основа экономической и национальной безопасности. В связи с этим, важность системы налогообложения  недропользования сложно переоценить, наиболее важные экономические и  финансовые показатели поставлены в  зависимость от эффективности ее функционирования. Вступивший в силу в конце 90-х годов Налоговый кодекс Российской Федерации, стал, по сути, ключевым нормативным документом, задачами которого было установление единых правил и условий для обеспечения устойчивых темпов экономического развития, а также повышения деловой активности российского бизнеса. Однако, на сегодняшний день Налоговый кодекс не обеспечивает в должной мере решение поставленных перед ним ранее задач по стимулированию развития бизнеса и росту экономики, а является инструментом создания избыточной налоговой нагрузки на бизнес. По мнению ряда специалистов, основной проблемой, мешающей сегодня налоговым органам реализовать свой функционал с полной и положительной отдачей, является отсутствие тщательно проработанной системы, которая бы полноценно сочетала в себе механизмы правового регулирования стимулирующей, регулирующей и фискальной функций, в том числе в отношении налогового администрирования недропользования.

       В связи с этим, целью данной курсовой работы был анализ существующей системы  налогообложения недропользования в России, ее законодательной основы и эффективности реализации на практике, возникающих проблем и возможностей совершенствования в дальнейшем. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       1 Общая характеристика понятия «Добываемые полезные ископаемые»

       1.1 Общая характеристика  понятия «добываемые  полезные ископаемые» 

       К полезным ископаемым относится продукция  горнодобывающей промышленности и  разработки карьеров, содержащаяся в  фактически добытом из недр (или  отходов) минеральном сырье (или  породе, жидкости)

       Данная  продукция по своему качеству должна соответствовать государственному стандарту Российской Федерации, стандарту  отрасли, региональному стандарту, международному стандарту. В случае их отсутствия для отдельного добытого полезного ископаемого - стандарту  организации. Не относится к полезным ископаемым продукция обрабатывающей промышленности, полученная при их дальнейшей переработке (например, нефтепродукты, известь).

       Видами  добытого полезного ископаемого  являются:

       - антрацит, уголь каменный, уголь  бурый и горючие сланцы;

       - торф;

       - углеводородное сырье:

       -  нефть обезвоженная, обессоленная  и стабилизированная;

       - газовый конденсат из всех  видов месторождений углеводородного  сырья, прошедший операции по  сепарации, обезвоживанию, отделению  легких фракций и прочих примесей;

       - газ горючий природный (растворенный  газ или смесь растворенного  газа и газа из газовой шапки)  из всех видов месторождений  углеводородного сырья, добываемый  через нефтяные скважины (далее  - попутный газ);

       - газ горючий природный из всех  видов месторождений углеводородного  сырья, за исключением попутного  газа;

       - товарные руды:

       а) черных металлов (железо, марганец, хром);

       б) цветных металлов (алюминий, медь, никель, кобальт, свинец, цинк, олово, вольфрам, молибден, сурьма, ртуть, магний, другие цветные металлы);

       в) металлов, образующих собственные месторождения (титан, цирконий, ниобий, редкие земли, стронций, литий, бериллий, ванадий, германий, цезий, скандий, селен, цирконий, тантал, висмут, рений, рубидий);

       г) многокомпонентные комплексные  руды;

       - полезные компоненты многокомпонентной  комплексной руды, извлекаемые из  нее, при их направлении внутри  организации на дальнейшую переработку  (обогащение, технологический передел);

       - горно-химическое неметаллическое  сырье (апатит-нефелиновые и фосфоритовые  руды, калийные, магниевые и каменные  соли, борные руды, сульфат натрия, сера природная и сера в  газовых, серно-колчеданных и  комплексных рудных месторождениях, бариты, асбест, йод, бром, плавиковый  шпат, краски земляные (минеральные  пигменты), карбонатные породы и  другие виды неметаллических  полезных ископаемых для химической  промышленности и производства  минеральных удобрений);

       - горнорудное неметаллическое сырье  (абразивные породы, жильный кварц  (за исключением особо чистого  кварцевого и пьезооптического  сырья), кварциты, карбонатные породы  для металлургии, кварц-полевошпатовое  и кремнистое сырье, стекольные  пески, графит природный, тальк  (стеатит), магнезит, талькомагнезит, пирофиллит, слюда-московит, слюда-флогопит, вермикулит, глины огнеупорные для производства  буровых растворов и сорбенты, другие полезные ископаемые, не  включенные в другие группы);

       - битуминозные породы;

       - сырье редких металлов (индий,  кадмий, теллур, таллий, галлий), другие  извлекаемые полезные компоненты;

       - неметаллическое сырье, используемое  в основном в строительной  индустрии (гипс, ангидрид, мел природный,  доломит, флюс известняковый,  известняк и известковый камень  для изготовления извести и  цемента, песок природный строительный, галька, гравий, песчано-гравийные смеси, камень строительный, облицовочные камни, мергели, глины, другие неметаллические ископаемые, используемые в строительной индустрии);

       - кондиционный продукт пьезооптического  сырья, особо чистого кварцевого  сырья и камнесамоцветного сырья  (топаз, нефрит, жадеит, родонит, лазурит,  аметист, бирюза, агаты, яшма);

       - природное алмазы, другие драгоценные  камни из коренных, россыпных  и техногенных месторождений,  включая необработанные, отсортированные  и классифицированные камни (природные  алмазы, изумруд, рубин, сапфир, александрит,  янтарь);

       - концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные металлы  (золото, серебро, платина, палладий, иридий, родий, рутений, осмий), получаемые  при добыче драгоценных металлов, то есть извлечение драгоценных  металлов из коренных, россыпных  и техногенных месторождений;

       - соль природная и чистый хлористый  натрий;

       - промышленные или минеральные  подземные воды, содержащие полезные  ископаемые или природные лечебные  ресурсы, термальные воды;

       - сырье радиоактивных металлов (уран  и торий).[4]

       Таким образом, к полезным ископаемым относится  продукция, являющаяся результатом  разработки месторождения, получаемая из минерального сырья с применением  перерабатывающих технологий, являющихся специальными видами добычных работ. 
 

       1.2 Экономическое содержание, исторический характер  и значение системы платежей за недропользование 

       Платежи за пользование недрами по своей  правовой природе представляют собой  вознаграждение, уплачиваемое пользователем  недр собственнику недр - государству в связи с предоставлением участков недр в пользование. Этим они отличаются от налогов - обязательных, индивидуально безвозмездных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 Налогового кодекса РФ, далее - НК РФ)[10]. К другим отличительным чертам платежей за пользование недрами следует отнести их дифференцированный размер в зависимости от характеристики объекта, а также использование их по целевому назначению - на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

       В принципе платежи за пользование  недрами как вознаграждение пользователя недр собственнику устанавливаются  по соглашению сторон и могут быть различными: или фиксированными, или  переменными как процент от продукции (дохода), или представлять их комбинацию. В зависимости от стадии освоения участка недр платежи выступают  в виде:

       - бонусов (bonus) - разовых платежей, уплачиваемых при заключении  соглашения и (или) по достижении  определенного результата и установленных  в соответствии с условиями  соглашения;

       - ренталс (rentals) - ежегодных платежей  за проведение поисковых и  разведочных работ, установленных  за единицу площади использованного  участка недр в зависимости  от экономико-географических условий,  размера участка недр, вида полезного  ископаемого, продолжительности  указанных работ, степени геологической  изученности участка недр и  степени риска;

       - роялти (royalty) - регулярных платежей, установленных в процентном отношении  от объема добычи минерального  сырья или от стоимости произведенной  продукции и уплачиваемых инвестором  в денежной форме или в виде  части добытого минерального  сырья.

       С точки зрения срока уплаты платежи  могут быть единовременными (бонусы, включая сборы, плату за использование  геологической информации) или регулярными (ренталс, роялти), размер которых меняется в зависимости от стадии разработки месторождения.

       Аналогичная система платежей существует и за рубежом. К примеру, в США добывающие компании в связи с предоставлением  права пользования недрами уплачивают бонусы, арендную плату, роялти. В Норвегии налогообложение предприятий в  нефтегазовой отрасли включает в  себя стандартный налог на компании в 28%, специальный налог в 50% и роялти на месторождениях.

       Месторождения полезных ископаемых значительным образом  отличаются друг от друга. Природные  характеристики полезных ископаемых на данном месторождении, глубина их залегания  и сложность извлечения, а также  местоположение участка недр по отношению  к населенному пункту, транспортным путям, рынку сбыта и другие факторы - все это в совокупности определяет доходность того или иного месторождения. Понятно, что данный показатель существенным образом отличается на каждом месторождении. Как следствие, применение равного  налогообложения ко всем участкам недр приводит к тому, что добывающие предприятия разрабатывают высокодоходные месторождения полезных ископаемых (которых не так и много), извлекая сверхдоходы в свою пользу, а в  отношении других месторождений - лишь "снимают сливки". Очевидно, что  подобный подход не способствует полному  извлечению полезных ископаемых и тем  самым эффективному использованию  недр. Именно это лежит в основе критики существующей системы налогообложения  в недропользовании[12.c98].

       С нашей точки зрения, целью налогообложения  пользования недр должно быть, с  одной стороны, максимальное извлечение государством как собственником  недр ренты в свою пользу, а с  другой - полное извлечение полезных ископаемых из недр при их добыче.

       В экономической литературе различают  абсолютную и дифференцированную ренту. Абсолютная рента как избыточный доход собственника природных ресурсов возникает при эксплуатации любого объекта (земельного участка, месторождения полезных ископаемых и т.д.).

       Помимо  абсолютной ренты у собственника может возникнуть дополнительный сверхдоход - дифференцированная рента при условии, что доход от использования природного объекта превышает издержки и  среднюю прибыль на капитал. Она  представляет собой избыточный чистый доход, создаваемый на предприятиях, характеризующихся более благоприятными горно-геологическими условиями, местоположением  и природным качеством добываемого  сырья (горная рента 1) или ведущих  более интенсивно (за счет дополнительных капитальных вложений) свое производство (горная рента 2)[12.c135]. Некоторые авторы полагают, что при эксплуатации самоневоспроизводимых природных ресурсов не возникает дифференциальная рента II, а образуется только дифференциальная рента I; в прочих условиях имеют место оба эти вида ренты.

       Ясно, что дифференциальная рента I должна принадлежать собственнику месторождений - государству, а дифференциальная рента II - лицу, применяющему передовую технологию, - недропользователю.

       Итак, рента всегда отражает разницу в  прибыли при добыче полезных ископаемых на разных участках недр, возникающую  в связи с разницей в затратах на добычу, обусловленную как природными условиями, так и применением  новой передовой технологии извлечения природных ресурсов, в транспортных расходах, а также в доходах  от реализации полезных ископаемых, имеющих  разную физико-химическую характеристику, и т.д.

       При разработке старых месторождений затраты  на извлечение природных ископаемых будут с каждым годом увеличиваться, а значит, у недропользователя  скорее будет формироваться убыток, а не нормативная прибыль и  тем более сверхприбыль. Государство, стремящееся извлекать в полном размере находящиеся в недрах полезные ископаемые, обязано использовать гибкую систему налогообложения  с предоставлением соответствующих  налоговых льгот. Вместе с тем  при образовании дифференциальной ренты I государству следует увеличить размер платежей за пользование природными ресурсами на участках недр с лучшими горно-геологическими, природными и экономико-географическими условиями разработки месторождения.

       В рыночной экономике рента изымается  через налоговую систему. В мировой  практике применяются различные  налоговые схемы изъятия ренты:

       - устанавливаются специальные налоги  на добычу нефти с плавающей  налоговой ставкой, которая варьируется  в заданных пределах - минимальном  и максимальном - в зависимости  от текущей рентабельности разработки  месторождения; - устанавливается дополнительная  или увеличенная ставка налога  на доходы (прибыль) предприятия;

       - применяется специальный налоговый  режим раздела продукции, при  котором государство получает  свою, установленную в концессионном  соглашении долю продукции в  виде товарной нефти, либо ее  стоимостном выражении. Доля государства  зависит, как правило, от потока  наличности предприятия-концессионера[9].

       Каждая  из этих налоговых схем дополняется  системой штрафов и налоговых  льгот, стимулирующих инвестиции в  геологоразведку и добычу и обеспечивающих соблюдение природоохранного законодательства. Также устанавливаются различные  скидки при добыче трудно извлекаемых  запасов, на истощенных месторождениях и т.п. После перехода на рыночные условия в России действовали  две налоговые схемы в недропользовании (и соответственно в нефтедобыче), кардинально отличавшиеся друг от друга.

       Первая  схема налогообложения недропользователей в России была введена в 1992 г. федеральным  законом «О недрах» и просуществовала  до 2001 г. Основными платежами в  этой схеме были: - разовые и регулярные платежи за право добычи полезных ископаемых. Регулярные платежи устанавливались  при выдаче лицензии в виде процентной налоговой ставки (в заданных минимальном  и максимальном пределах) от стоимости  первых товарных продуктов, получаемых из добываемого минерального сырья. Для нефти это была сама товарная нефть, предельные ставки платежа от 6 до 16%.

         Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые устанавливались в виде твердой процентной ставки. Для нефти она равнялась 10%.

       Казалось  бы, нефтедобывающие предприятия  должны были тогда платить налогов  до четверти (от 16 до 26%) от стоимости  товарной нефти. Однако платили они  в лучшем случае 2-3%, поскольку законодательство позволяло вводить трансфертные внутрифирменные цены на добытую  нефть на устье скважины, которые  были на порядок и более ниже фактических  цен реализации. Было множество и  других легальных механизмов так  называемой «оптимизации» налогообложения. Правительство об этом знало, но «оптимизация»  сохранялась[12.c146].

       Представляется, что целью первой схемы налогообложения  недропользователей (1992-2001 гг.) было не изъятие ренты в бюджет, а ее передача узкому кругу лиц - владельцам добывающих компаний с тем, чтобы  в переходный к рынку период за короткое время создать в России финансовую олигархию. Вторая схема  налогообложения готовилась долго. Почти целый год ее обсуждали  на всевозможных совещаниях, парламентских  слушаниях и т.п., где она, как  правило, подвергалась обструкции. Но Правительство РФ настаивало на ее введении, и она была принята и  введена с 1 января 2002 г. Началась, по существу, новая эра в нефтегазовой экономике.

       Во-первых, были отменены отчисления на воспроизводство  минерально-сырьевой базы (МСБ), что  еще более осложнило проблему финансирования геолого-разведочных  работ из федерального бюджета. Был  отменен целевой фонд воспроизводства  МСБ, что сразу же снизило финансирование геологоразведки из федерального бюджета  с 18 млрд. до 6 млрд. рублей в год. В  результате такого "усовершенствования" платежи в бюджет перестали зависеть от геологических условий разработки месторождений. По сути, это привело к существенному ухудшению условий функционирования тех компаний, основной объем добычи которых привязан к старым, сильно истощенным месторождениям.

       Во-вторых, исключили из закона «О недрах» платежи  за право добычи. Вместо них ввели  налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Тем самым Правительство  РФ решило, что горную ренту оно  может не собирать в бюджет. Поэтому  вместо горной ренты в виде дифференцированных платежей за добычу была принята плоская  шкала НДПИ, что противоречит мировой  практике.

       В-третьих, особые правила формирования НДПИ были установлены для нефти. Потонную ставку накрепко «привязали» к мировым  ценам на нефть (подробнее о формировании НДПИ – в 3-ей главе).

       В-четвертых, были резко увеличены вывозные таможенные пошлины на нефть. Россия является первенцем  по введению таможенных пошлин на нефть. До этого никто в мире ещё не додумался. Пошлины начали вводить  в 1999 г., но до 2002 г. их размер был небольшим - от 2 до 30 евро за одну тонну. С 2002 г. механизм расчета пошлин прочно привязали  к мировым ценам на нефть. С 1 февраля  размер вывозной пошлины на нефть  составляет 100,9 долларов за тонну, или 3329,7 руб. (при курсе 1$ = 33 руб.).

       За  период с 2003-го по 2005 год доля платежей и налогов за недропользование в  сумме доходов, поступивших в  федеральный бюджет, возросла с 21,6% до 44,5%. Из этой динамики можно сделать  вывод, что целью нового налогообложения  является изъятие у нефтяников как  можно больше средств в федеральный  бюджет. Поэтому денежные потоки нефтяников существенно сократились. Это позволило  в какой-то мере уменьшить ставки других налогов (НДС, налога на прибыль  и т.п.)[7.c245].

       Использование рентных доходов также изменилось в последние годы. В Советском  Союзе сумма ренты распределялась на следующие основные цели: обеспечение  бесплатного образования и медицинского обслуживания, усиление обороноспособности, капитальные вложения как в нефтегазодобычу и воспроизводство МСБ, так и во все обслуживающие и инфраструктурные отрасли, в том числе в тяжелую промышленность, машиностроение, и пр.

       В рыночной России сумма нефтяных рентных  доходов и ценовой ренты изымается, главным образом, в Стабилизационный фонд, то есть направляется на поддержание  экономики развитых капиталистических  стран.

       В этой связи заметим, что федеральный  бюджет – это баланс доходов и  расходов государства. Однако в России горная и ценовая рента поступает  в федеральный бюджет в виде доходов, но не направляется на расходы, а отчисляется  в Стабилизационный фонд. Какой же это баланс? Но если рента не расходуется, то это не есть доходы бюджета государства, а доходы общества, которое и должно ими распоряжаться.

       Действующее законодательство о недрах (ч. 1 ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О  недрах") предусматривает следующие  платежи при пользовании недрами:

       - разовые платежи за пользование  недрами при наступлении определенных  событий, оговоренных в лицензии;

       - регулярные платежи за пользование  недрами (за предоставление пользователям  недр исключительных прав на  поиск и оценку месторождений  полезных ископаемых, разведку полезных  ископаемых, геологическое изучение  и оценку пригодности участков  недр для строительства и эксплуатации  сооружений, не связанных с добычей  полезных ископаемых, строительство  и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных  ископаемых, за исключением инженерных  сооружений неглубокого залегания  (до пяти метров), используемых  по целевому назначению);

       - плата за геологическую информацию  о недрах;

       - сбор за участие в конкурсе (аукционе);

       - сбор за выдачу лицензий[4].

       Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах. Это прежде всего налог  на добычу полезных ископаемых и акцизы.

       Налог на добычу полезных ископаемых был  введен сравнительно недавно: 1 января 2002 г. Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ. Он кардинальным образом  изменил систему платежей при  пользовании недрами, исключив регулярные платежи за добычу полезных ископаемых и заменив их налогом.

       Сегодня реформа экономики страны во многом базируется на обеспеченности государства  доходами от нефтегазового комплекса, которые направляются на модернизацию других отраслей и поддержку социального  сектора. Однако действующее российское законодательство о недропользовании и существующая система налогообложения  не обеспечивают оптимального изъятия  экономической ренты в доход  государства. Однако действующее российское законодательство о недропользовании и существующая система налогообложения не обеспечивают оптимального изъятия экономической ренты в доход государства. Исходя из этого, доработка налогового законодательства, обеспечивающего оптимальное изъятие природной ренты в доход государства, а также стимулирование недропользователей к проведению поисковых и геологоразведочных работ, является краеугольным камнем совершенствования законодательства о недрах. Кроме того, существующая система налогообложения не обеспечивает реальных стимулов к разработке месторождений. К тому же усредненные ставки не обеспечивают изъятие в доходы государства основной части природной ренты у нефтяных компаний с высоким уровнем прибыли. Можно сделать вывод, что действующая система налогообложения оказалась неэффективной[9]. 
 

       1.3 Зарубежный опыт  платежей за природные  ресурсы 

       Плата за природные ресурсы, как форма  реализации экономических отношений  между собственником природных  ресурсов и их пользователем, занимает центральное место в экономическом  механизме природопользования.

       В зарубежных странах доходы от эксплуатации природных ресурсов, как правило, изымаются через систему налогов, ориентированных на изъятие ренты  у пользователя природных ресурсов. В государствах, богатых естественными  ресурсами, практикуются такие налоги, как роялти, налог суверена, специальные  налоги на прибыль добывающих компаний, дифференцированные рентные платежи, земельный налог и т.д. Кроме  того, доходы от эксплуатации природных  ресурсов могут перераспределяться на основе договоров о разделе продукции и другими способами.

       Рассмотрим  такие платежи в зарубежных странах  на примере пользования недрами.