Система органов государственной и муниципальной власти

Система органов государственной и муниципальной власти

    1. Основные определения

    1. Государственный и муниципальный заказ.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок и государственного заказа. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в рыночной среде.

У государственного чиновника по сути дела практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса закупок этот сектор государственной деятельности нередко становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Мировая практика выработала достаточно надежный аппарат решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией — законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов). Необходимо, чтобы государственный чиновник был жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров и услуг.

В России в конце 90-х годов также был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных закупок, в том числе

•  Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и

•  Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

В них была закреплена обязательность организации конкурсов при размещении крупных заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и подробно определены конкретные процедуры конкурсов госзаказа.

Под государственным заказом  будем понимать поручение, выдаваемое от имени государства на производство и поставку продукции или оказание услуг. Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных потребностей, в т. ч. оборонного характера, а также потребностей федеральных бюджетных организаций. Исполнение госзаказа не только почетно, но и, как правило, выгодно исполнителю, т. к. при надлежащем качестве продукции и услуг гарантируется полная оплата в соответствии с договором, а, следовательно, и соответствующая прибыль. К сожалению, длительное время в России, субъектах Федерации и МО присутствовала задержка с оплатой выполненных работ, особенно в периоды финансовых кризисов. Получение госзаказа во многих случаях становится предметом лоббирования, а затем и жесткой конкуренции между потенциальными исполнителями. В связи с этим государственные органы, правомочные выдавать госзаказы, организуют тендеры и конкурсы, на которых выявляются исполнители, предлагающие наилучшие условия (наиболее низкие цены, удобные сроки и объемы поставок, высокое качество и т. п.).

Муниципальный заказ – это заказ на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг, выдаваемый от имени органов местного самоуправления, финансируемый из местного бюджета и направленный на удовлетворение муниципальных нужд. В ст. 72 Бюджетного Кодекса под муниципальным заказом понимается договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией муниципального образования с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. При этом установлено, что государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Необходимость размещения муниципального заказа публично обусловлено рядом причин, главными из которых являются:

- особый характер роли  органов местного самоуправления, выступающих от имени всего  населения, действующим в интересах  всего населения МО;

- особый характер средств (средства налогоплательщиков);

- поиск путей наиболее  экономного расходования бюджетных  средств;

- потребность стимулирования  развития свободной конкуренции.

Муниципальный заказ является формой прямого регулирования хозяйственных связей посредством заключаемого муниципального контракта между муниципальным заказчиком и поставщиком продукции (подрядчиком) на выполнение заказа на поставку продукции, финансируемого за счет средств местного бюджета.

Планирование и формирование муниципального заказа, а также его размещение, исполнение и контроль за исполнением, в совокупности, представляют собой систему муниципального заказа.

С позиций государства государственные закупки, во-первых, являются важным элементом поддержки отечественных производителей. Подавляющую долю товаров, услуг и работ, включаемых в систему государственных закупок, составляют именно товары  (работы, услуги) произведенные отечественными организациями. Во-вторых, развитие системы государственных закупок позволяет расширять реальный платежеспособный спрос на товары. Что в свою очередь создает благоприятные  мотивационные условия для развития отечественного производства. В-третьих, конкурсная основа размещения государственного заказа расширяет поле для развития нормальной конкуренции между отечественными производителями. Как следствие этого, создаются условия для производства более качественной продукции, а, кроме того, возможно более эффективное использование бюджетных средств. В-пятых, в условиях рыночной экономики,  в системе которой возможны непредсказуемые процессы, через госзаказы государство гарантирует поступление продукции, необходимой  для обеспечения государственных нужд.

Бизнес-сообщество заинтересовано в размещении на отечественных предприятиях государственных заказов, так как государственные заказы стабильны во времени (зачастую контракты носят длительный характер). Государство является одним из самых надежных партнеров для производителей. Производственные и финансовые риски для производителей ниже, чем по другим формам реализации продукции.

С позиций населения целесообразность государственных закупок заключается в том, что оно гарантировано может быть обеспечено социально важными товарами (бесплатно либо по льготным ценам) даже в условиях неблагоприятной экономической ситуации.

По направлениям использования государственные закупки можно классифицировать на следующие группы.

1. Государственные закупки по  оборонному заказу предназначены для обеспечения  продукцией федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Исполнителями оборонного заказа могут быть любые поставщики, имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности по выполнению оборонного заказа.

2. Закупки в государственный резерв. Государственный резерв  представляет собой особый федеральный (общероссийский) запас материальных ценностей, предназначенных для использования в определенных ситуациях, предусмотренных Федеральным законом о государственном материальном резерве. В состав  государственного резерва включаются  следующие виды товаров:

    • мобилизационные фонды;
    • запасы стратегических материалов и товаров;
    • материальные источники для обеспечения работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Государственным заказчиком на закупку товаров в государственный резерв являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление резервами.

 3. Государственные закупки сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Номенклатура  и объемы закупок определяются правительственными органами. Государственные закупки этих товаров  целях удовлетворения федеральных потребностей (федеральный фонд) и потребностей субъектов Российской Федерации (региональный фонд) производятся на конкурсной и внеконкурсной основе. В качестве государственных заказчиков  выступают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4. Государственные закупки для обеспечения  федеральных целевых программ, которые финансируются из  федерального бюджета,  бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников. В процессе принятия и утверждения целевых программ правительством Российской Федерации определяются государственные заказчики для размещения государственных заказов.

Несмотря на то, что государственные закупки осуществляются в условиях рыночной системы, рынок государственных закупок имеет свои особенности, характеризующие его как рынок с более высокой степенью государственного регулирования.

Во-первых, государственный заказчик выступает как  специфический рыночный агент государства:

    • прежде всего государственный заказчик не ставит целью получения прибыли от реализации государственного заказа;
    • для государственного заказчика целью является приобретение (покупка) продукции, а не продажа;
    • выступая в виде покупателя, государственный заказчик   находится в более жестких рамках по сравнению с обычными покупателями. Действующие нормативные положения, которыми должен руководствоваться государственный заказчик, жестко регламентируют порядок его взаимодействия с продавцом (участником размещения заказа);
    • государственный заказчик,  выступающий в качестве покупателя от лица государства, оплачивает государственный заказ за счет бюджетных средств (или внебюджетных фондов). Как известно, расходование бюджетных средств (или средств внебюджетных фондов) подвергается повышенному контролю со стороны государства (в том числе в лице Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации).

Во-вторых, государственные закупки (за исключением особых условий, обозначенных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») осуществляются на конкурсной основе. Смысл конкурса  заключается в  выборе исполнителя заказа (поставщика), предложившего наиболее предпочтительные условия поставок для заказчика с позиции цены и ряда других параметров контракта.

В-третьих, правила и порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, организационно-экономические отношения между заказчиками и участниками размещения заказов жестко регулируются  Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами, отражающими процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. 

В-четвертых, в выполнении государственных и муниципальных заказов задействованы «головные» участники размещения заказов и значительное количество других организаций, поставляющих «головному» участнику сырье, материалы, оборудование, комплектующие изделия, полуфабрикаты, другие материальные ресурсы, а также  выполняющих для него определенные работы и  оказывающих различные услуги.  Это приводит к тому, что в условиях рыночных отношений возникают определенные коллизии между «головными» участниками и этими организациями, которые бывают трудно разрешимыми.

Система муниципального заказа позволяет минимизировать расходы местного бюджета, а также обеспечивает возможность работы в системе отдельных муниципальных заказчиков путем самостоятельного размещения муниципального заказа способом запроса котировок цен.

Финансирование муниципального заказа осуществляется за счет средств местного бюджета (бюджета муниципального образования) путем их целевого расходования на оплату поставленной продукции.

2. Институциональный механизм  государственных закупок в регионе

Более широкое использование рыночных механизмов осуществления государственных закупок на основе модернизации  институциональной структуры определяется необходимостью обеспечением конкурентности рынка государственных закупок, повышения эффективности использования ограниченных бюджетных средств для целей максимального удовлетворения общественных потребностей, стимулирования доступа малого бизнеса к государственному заказу, что способствует ускорению экономического развития российских регионов. Рынок государственных закупок представляет собой целостную многоуровневую систему, элементами которой являются:

- субъекты - общество, органы  власти, поставщики, агенты рыночной  инфраструктуры;

- объекты – государственные финансы, продукция и услуги;

- процессы - закупка продукции, осуществляемая законодательно  установленными способами.

Формирование рыночного механизма управления конкурсным размещением государственного заказа в  переходной экономике ведет к появлению новых институтов: поставщиков государственного заказа, профессиональных консультантов, обеспечения исполнения государственных контрактов, финансового (бюджетного) контроля, специализированных организаций по техническому сопровождению государственных и муниципальных закупок, специализированных изданий по государственным закупкам, подготовки специалистов для системы госзакупок, новой информационной системы и др. институтов. Все эти элементы конкурсной системы госзакупок составляют институциональное окружение рынка государственных закупок. Эффективная реализация государством своих функций, более полное удовлетворение потребностей общества, повышение эффективности расходования бюджетных средств и преодоление коррупции в органах власти обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма управления системой государственных закупок, который представляет собой комплекс формальных и неформальных институтов  и способы их взаимодействия и включает  политическую, правовую, финансовую, организационную и информационную составляющие.

Формирование институционального механизма государственного управления социально-экономическим развитием региона в целом и системой государственных закупок, в частности, осуществляется под сильным воздействием политических и экономических факторов, зависит от характера экономико-политических взаимосвязей. Сложившаяся система управления государственными закупками в российских регионах в настоящее время характеризуется, как правило, преобладанием доли закупок, осуществляемых методом запроса котировок и закупок у единственного источника; несовершенством системы планирования; несвоевременностью и не полным финансированием государственного и муниципального заказа; нарушениями и ошибками в организации и проведении конкурсных процедур; ограниченностью информирования поставщиков о проводимых конкурсах; нарушениями сроков представления статистической отчетности,  множеством ошибок в отчетах.

 Основными причинами, снижающими эффективность региональной системы закупок являются: несовершенство правовой базы в сфере размещения государственного заказа; недостаток информации у заказчика о конъюнктуре рынка закупаемой продукции; отсутствие заинтересованности  заказчиков; стремление получить личную выгоду при размещении государственного заказа; неэффективность контроля за формированием и размещением государственного заказа; отсутствие квалифицированных специалистов, знаний и опыта участия в конкурсах у поставщиков; неразвитость в большинстве муниципальных образований области институтов рыночной экономики и конкурентной среды; нескоординированность деятельности по организации закупок администрации области и муниципальных образований.

Повышение эффективности организации размещения государственного заказа на региональном уровне обеспечивается формированием целостной институциональной системы управления государственными закупками, включающей (рис. 1):  политический механизм (концептуальные решения государства по формированию государственного заказа и расходования бюджетных средств, отражаемые в бюджете региона; последовательная государственная политика институционализации конкурсного порядка размещения государственного заказа; жесткость мер по борьбе с коррупцией в органах власти); правовой механизм (законодательное регулирование формирования и размещения государственного заказа и согласование нормативно-правовых актов всех уровней власти; организация контроля за соблюдением законодательства); финансовый механизм (эффективное финансовое планирование, своевременное финансирование; разработка механизма стимулирования экономии бюджетных средств, организация четкого финансового контроля); организационный механизм (модернизация организационной структуры управления государственным региональным заказом с четким разграничением полномочий участников; привлечение внешних закупочных организаций; составление сводного плана государственного регионального заказа; создание библиотеки конкурсной документации для региональных заказчиков; разработка методик оценки квалификации поставщиков и их предложений по видам продукции; привлечение профессиональных консультантов; систематический контроль и качественная, оперативная отчетность); информационный механизм (создание специализированного издания по государственным и муниципальным закупкам; организация обучения государственных заказчиков и поставщиков; формирование положительного отношения местного сообщества к конкурсным закупкам).


Рисунок 1.   Институциональное окружение  государственных закупок

Предложенные структура институционального окружения и институциональный механизм управления системой государственных закупок представляют собой универсальную модель, которая отражает все элементы и процессы системы. В зависимости от условий применения в данной модели субъектами и объектами выступают конкретные органы власти, законодательство   Российской Федерации в целом (федеральный уровень), либо различных регионов России (уровень субъектов РФ).

При использовании данной институциональной модели управления системой государственных закупок на региональном уровне необходимо учитывать специфику регионального управления. Кроме того, каждый регион, внедряя данную модель, должен создавать свой механизм управления системой региональных государственных закупок с учетом территориальной разбросанности региона, геополитических условий, существующей системы органов государственного управления региона, уровня экономического развития, финансового состояния, уровня развитости рыночных отношений и рыночной инфраструктуры, уровня моральной готовности населения к восприятию складывающейся рыночной системы экономики.

Опыт регионов страны, Германии, Франции показывает целесообразность использования т.н.  института фирм-аутсорсеров, осуществляющих техническую поддержку проведения конкурсов. Очевидно, что модернизация институциональной структуры пространственной экономики в сфере региональных закупок осуществляется не в направлении углубления рыночных основ ее функционирования. Следует признать справедливым характеристику формирующихся институтов как государственно-капиталистических, обеспечивающих сращивание бизнеса и власти. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что, зачастую, представители даже высших звеньев управления региональной экономикой идут на поводу у агрессивно настроенных представителей регионального бизнеса, активно пользующихся неформальным институтом «крыши». Все эти процессы приводят к пространственной монополизации рынка госзакупок, для входа на который для внешних поставщиков взращены практически непреодолимые институциональные барьеры – более 98% победителей конкурсов по региональному заказу являются местными фирмами.    

Таким образом, развитие пространственной институциональной структуры государственных закупок осуществляется в сторону централизации, что противоречит самой идее рыночной системы конкурсных закупок.  Это в значительной мере обусловлено отсутствием федерального закона, регулирующего процедуру закупок на региональном и муниципальном уровне, вследствие чего она институционализируется региональным законодательством или по-прежнему используется достаточно противоречивый указ Президента № 305.  Селекция неэффективных нерыночных институтов детерминируется отсутствием государственной институциональной политики, стремлением прописать в законодательстве о закупках «все случаи жизни», затягивающем на долгие годы принятие удовлетворяющего всех участников федерального закона о региональных и муниципальных закупках,  в отличие от рыночного принципа определения лишь правил игры. 

 

 

 


 

 

 

 

 

3.Органы исполнительной власти региона России, осуществляющие государственную политику (на примере Красноярского края)

В Красноярском крае обеспечивают создание условий для комплексного социально-экономического развития края, регионального развития края, в том числе северных территорий края следующие органы исполнительной власти: 

  • министерство экономического и регионального развития;
  • агентство по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края;
  • агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края;
  • агентство государственного заказа Красноярского края;
  • агентство труда и занятости населения Красноярского края.    

Министерство экономики и регионального развития Красноярского края  - орган исполнительной власти Красноярского края, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края осуществляет:

  1. нормативное правовое регулирование и функции по разработке государственной политики в областях комплексного социально-экономического развития края, регионального развития края, в том числе северных территорий края, развития малого и среднего предпринимательства, государственной поддержки инвестиционной деятельности, организации и проведения региональных лотерей, содействия занятости населения, а также в сферах трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, управления государственной собственностью, земельных отношений, ценообразования, отношений, связанных с организацией розничных рынков, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Российской Федерации, применения контрольно-кассовой техники, формирования государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, налогов и сборов, за исключением изменения сроков уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в краевой бюджет, реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по региональным налогам и сборам, начисленным пеням и штрафам;
  2. оказание государственных услуг, управление и распоряжение государственной собственностью в областях государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, государственной поддержки инвестиционной деятельности, а также в сферах трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, за исключением охраны труда, отношений, связанных с организацией розничных рынков;
  3. контроль в областях организации и проведения региональных лотерей, содействия занятости населения, а также в сферах технического обслуживания контрольно-кассовой техники, ценообразования, за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов исполнительной власти края.

Агентство государственного заказа Красноярского края - орган исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет государственной собственностью в сфере формирования государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Агентство по делам Севера и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края - орган исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в области регионального развития края в части северных территорий края и сфере защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края - орган исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в сферах управления государственной cобственностью и земельных отношений.

Агентство труда и занятости населения Красноярского края - орган исполнительной власти Красноярского края, который оказывает государственные услуги, управляет и распоряжается государственной собственностью в областях охраны труда, содействия занятости населения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.Система органов местного самоуправления

4.1. Общие  положения

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления — это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления — это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).