СОДЕРЖАНИЕ 
 

     ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  темы исследования. Действующая Конституция  Российской Федерации предусматривает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Это означает, что система органов законодательной и исполнительной власти города Москвы имеет некоторые отличия от систем органов государственной власти других субъектов Российской Федерации.

     Существенное  влияние на систему органов законодательной  и исполнительной власти города Москвы оказывает то, что город Москва одновременно сочетает в себе статус субъекта Российской Федерации -города федерального значения, столицы Российской Федерации, фактически осуществляет функции административного центра Московской области, а также имеет черты муниципального образования. Таким образом, система органов государственной власти города строится с учетом необходимости решения всех задач, стоящих перед органами власти, в том числе не свойственных органам государственной власти других субъектов Российской Федерации.

     Формирование  современной системы органов  исполнительной власти города Москвы началось в 1991 году. В это время в Москве впервые в РСФСР был избран Мэр и сформировано первое Правительство города. Кардинальная реформа законодательной власти города Москвы произошла в 1993 году и завершилась созданием Московской городской Думы.

     За  прошедшее с 1993 года время система органов государственной власти города претерпела изменения, связанные с решением текущих городских задач, а также с принятием новых федеральных законов.

     Изменения в федеральном законодательстве об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации часто не улучшали деятельность соответствующих органов власти города Москвы, поэтому городские власти предпринимали значительные усилия для недопущения возникновения негативных последствий.

     Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты организации  и деятельности системы органов  законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в определенной мере разрабатываются  в научном и научно-практическом планах. Разные стороны этой проблематики раскрыли в своих работах А.С. Автономов, З.А. Алиева, В.М. Ануфриев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, A.M. Дроздова, С.Н. Кухтик, В.А. Лебедев, А.Ф. Малый, И.Ф. Михальчук, С.Г. Наймушина, А.А. Павлушкин, И.А. Полянский, В.А. Пономарев, В.И. Савин, Н.П. Седых, Н.И. Соломка, А.А. Старовойтов, А.А. Степанова, Д.Л. Сурков, В.В. Таболин, И.И. Урвачева, СВ. Чердаков, Д.В. Шумков и др.

     Цель  исследования - научное осмысление и анализ процесса формирования и  деятельности современной системы органов государственной власти в городе Москве.

     Правовую  основу исследования в первую очередь  составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устав города Москвы, законы города Москвы от 10 июня 1996 года № 17 «О Мэре и Вице-мэре Москвы», от 26 февраля 1997 года № 5 «О Правительстве Москвы», от 7 июля 1999 года № 22 «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве», от 14 декабря 2001 года «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», от 13 июля 1994 года № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы», от 11 февраля 1998 года № 4 «Регламент Московской городской Думы». Активно использовались иные правовые акты Российской Федерации и города Москвы.

     Органы  государства характеризуются следующими основными чертами:

     1) Каждый государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать выполнение этих актов. Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

     2) Каждый государственный орган  образуется в установленном государством  порядке. 

     3) Каждый государственный орган уполномочивается государством осуществлять его задачи и функции.

     4) Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке.

     5) Каждый государственный орган  является составной частью единой  системы органов государственной  власти Российской Федерации.¹ 

     Глава 1. Система органов  государственной  власти в городе Москве

     1.Органы законодательной власти в городе Москве

     В ст. 43 Устава Московской городской Думы содержатся следующие основные положения, касающиеся Московской городской Думы.

     Дума  является постоянно действующим  представительным и законодательным  органом власти г. Москвы. Дума является юридическим лицом, имеет гербовую печать. В ст. 44 вышеуказанного Устава определяется порядок выборов в депутаты в Думу. Депутатом Думы избирается житель Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

     Депутатом Думы может быть избран постоянно  проживающий в Москве не менее  одного года гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий избирательным  правом.

     Порядок выборов депутатов  Думы устанавливается  законодательством  города. Дума правомочна, если в ее состав избрано не менее 2/3 депутатов от установленного числа состава Думы. Дума нового созыва собирается на свое первое заседание по праву на 30-й день после дня избрания не менее 2/3 депутатов от установленной численности состава Думы. Первое заседание Думы может быть созвано и ранее указанного срока по инициативе Мэра города Москвы.

     При вступлении в должность депутат  Думы приносит присягу. Он имеет право  добровольно сложить свои полномочия, а также имеет право на внесение депутатского запроса любым государственным органам, действующим на территории Москвы или их должностным лицам.

     Компетенция Московской городской Думы так определена в ст. 45 ее Устава. К ведению Думы относятся:

принятие  законодательных актов г. Москвы;

утверждение бюджета г. Москвы, отчет о его исполнении и контроль за использованием за внебюджетных фондов;

установление  и отмена городских налогов и  сборов и других обязательных платежей, порядок предоставления льгот по ним;

установление  штрафов и иных видов административной ответственности граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства по вопросам, относящимся к ведению г. Москвы;

осуществление контрольных функций представительного  органа власти г. Москвы, установленных  законом г. Москвы в соответствии с настоящим Указом и законодательством Российской Федерации;

утверждение предложений Мэра по изменению границ Москвы, направленных в органы государственной власти Российской Федерации и Московской области;

выражение представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение Прокурора Москвы и начальника Главного управления внутренних дел Москвы;

направление в Конституционный Суд Российской Федерации запросов;

назначение  Председателя контрольно-счетной палаты Москвы и освобождение его от должности;

избрание  Председателя Думы и его заместителя  и освобождение от должности;

установление  и изменение структуры Думы; образование  и упразднение депутатских комиссий и рабочих групп Думы; аппарата Думы; назначение руководителя аппарата Думы и освобождение его от должности;

дача  согласия на привлечение депутата Думы к ответственности в установленных  законом случаях;

рассмотрение  обращений по вопросам несоответствия принимаемых Думой актов законодательству;

выражение недоверия Правительству Москвы или отдельным его членам;

принятие  постановления о проведении городского референдума по вопросу отрешения  Мэра от должности;

утверждение дотаций из городского бюджета в  местные бюджеты;

установление  порядка организации и деятельности органов территориального самоуправления;

толкование  законодательных актов города;

заключение  договоров с органами законодательной  власти других субъектов Российской Федерации и иностранных государств и иные вопросы.

     Согласно  ст. 13 Законодательства Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации” правовое положение районов г. Москвы регулируется Уставом г. Москвы.

     Органом власти района г. Москвы является районная Управа, состоящая из районных Собраний и главы Управы.

     Полномочия  же представительного органа в районной Управе г. Москвы выполняет народное Собрание, которое избирается в соответствии с законодательством города. Срок полномочий состава районного Собрания – 2 года. Члены районного собрания именуются советниками.

     Таким образом, в ведении г. Москвы находится формирование Московской городской Думы и других представительных органов г. Москвы и закрепление за ней определенной компетенции.

     Так, в ст. 26 вышеназванного Устава в качестве компетенции Московской городской  Думы по вопросам отношения собственности выделяются следующие пункты, находящиеся в ее ведении: а) установление порядка управления и распоряжения собственностью г. Москвы, в том числе порядка ее отчуждения и оформление прав собственности на территории Москвы; б) установление порядка использования и охраны объектов культурного наследия; в) введение отмена налогов на недвижимое имущество, установление порядка их взимания и установление льгот по ним; г) установление штрафов и иных видов ответственности за нарушение правительственных актов по вопросам, отнесенным к ведению города федерального значения и регулирующим отношения собственности; д) установление общего порядка проведения инвестиционной политики при реконструкции, реставрации и строительстве объектов муниципальной и государственной собственности г. Москвы.

     Дума  призвана также осуществлять контроль за соблюдением на территории Москвы законодательства о собственности.

     По  вопросам земельных отношений к  компетенции Московской городской  Думы относится следующее (по ст. 34 Устава Московской городской Думы): установление порядка по использованию, охране, контролю за использованием земли, других природных ресурсов и объектов природы в Москве, а также по отчуждению земель и оформлению прав собственности на земельный участки, по предоставлению земель в аренду, по оформлению прав на земельные участки. Дума регулирует также земельные налоги, порядок их взимания и порядок предоставления льгот по ним; штрафы и иные виды административной ответственности за нарушение земельного законодательства по вопросам, отнесенных к ведению города федерального значения и регулирующим земельные отношения; утверждение по представлению Мэра перечня и описаний границ земельных участков на территории Москвы, находящихся в федеральном государственной собственности; утверждение перечня и описания границ земельных участков на территории Москвы, которые не могут быть переданы в собственность или аренду.

     В области финансово-бюджетных отношений  предусмотрено разграничение компетенций  Московской городской Думы и Московской городской администрации (ст. 40 указанного Устава).

     К ведению Думы относится рассмотрение проекта бюджета Москвы, утверждение  бюджета, контроль за его исполнением, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города. Для  осуществления контроля за исполнением бюджета Дума создает контрольно-счетную палату Москвы.

     К ведению же городской администрации  относятся составление проекта  бюджета, представление Думе отчета об исполнении бюджета.

     В процессе исполнения бюджета изменения  в него могут вносить Дума по представлению Мэра или Мэр самостоятельно в пределах резервного фонда свободных бюджетных средств в порядке, установленном Законом города.

     На  территории Москвы проводится единая налоговая политика. Дума по представлению  Мэра законами города устанавливает городские налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи, порядок предоставления льгот по ним, а также по федеральным налогам в пределах сумм, зачисляемых в бюджет города Москвы.

     Компетенция Московской городской Думы по вопросам международных связей регулируется следующим образом (ст. 93 Устава Думы): к ведению Думы относятся: заключение договоров о сотрудничестве с органами представительной власти иностранных государств, регионов и городов; непосредственное осуществление международных связей с органами представительной власти городов и регионов иностранных государств, международными межпарламентскими и иными зарубежными организациями; участие в работе международных организаций, деятельность которых направлена на решение проблем городского и муниципального управления, межмуниципального сотрудничества; осуществление контроля за исполнением международных договоров и соглашений, заключенных органами власти города и районов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Органы исполнительной  власти в городе  Москве

     На  основании п.п. 2 и 3 ст. 5 Устава города Москвы, высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы, а высшим исполнительным органом государственной власти города Москвы является Правительство Москвы.

     В настоящее время в Федеральном  законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ст. 18) предусмотрен порядок наделения  полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего  исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. В соответствии со ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ порядок наделения гражданина РФ полномочиями Мэра Москвы можно представить в виде следующих основных стадий:

1) внесение  Президентом РФ предложения о  кандидатуре Мэра Москвы в  Московскую городскую Думу (не  позднее чем за 35 дней до истечения  срока полномочий Мэра Москвы), причем перед внесением проводятся  соответствующие консультации по данной кандидатуре. Кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вносятся в Администрацию Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе с соблюдением необходимых требований, установленных Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603.² При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации;

2) рассмотрение  Московской городской Думой представленной  Президентом РФ кандидатуры на должность Мэра Москвы в течение 14 дней со дня внесения представления;

3) вынесение  соответствующего решения о наделении  гражданина РФ полномочиями Мэра  Москвы, которое считается принятым, если за него проголосовало  более половины от установленного  числа депутатов Мосгордумы.

     Полномочиями  Мэра Москвы на 5 лет может быть наделен  гражданин РФ, достигший 30 лет. Мэр  Москвы считается вступившим в должность  с момента принесения присяги, текст  которой утвержден Уставом города Москвы (п. 6 ст. 40). Мэр Москвы не может быть одновременно депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, иные государственные должности города Москвы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, а также обязан соблюдать иные ограничения и запреты, установленные федеральным законодательством и законами города Москвы.

     Полномочия Мэра Москвы. Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий.

     В рамках представительских полномочий Мэр Москвы представляет город Москву в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной  власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления или поручает представление города Москвы иным лицам, представляет город Москву на официальных протокольных мероприятиях, выполняет другие представительские функции.

     Мэр Москвы выступает от имени города Москвы в рамках компетенции, установленной  Уставом, в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством, законами города Москвы, поручает выступать от имени города Москвы органам исполнительной власти города Москвы, должностным лицам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам.

     В числе полномочий по формированию органов  власти города Москвы можно указать  следующие. Мэр формирует Правительство  Москвы и принимает решение о  его отставке; определяет структуру  органов исполнительной власти города Москвы; в порядке, установленном законом города Москвы, выражает согласие от имени исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение Прокурора города Москвы, руководителей территориальных (в городе Москве) органов исполнительной власти Российской Федерации; вносит в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы.

     Мэр Москвы назначает представителя  от исполнительного органа государственной  власти города Москвы в Совете Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом и нормативными правовыми актами города Москвы. Мэр также  назначает своих полномочных представителей в Московской городской Думе, а также в иных органах государственной власти.

     В рамках законотворческого процесса Мэр Москвы  подписывает и обнародует принятые Московской городской Думой законы города Москвы либо отклоняет их;  заключает договоры и соглашения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы; вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в их компетенции.

     В случаях, угрожающих безопасности и  здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, Мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов.

     По  вопросам своей компетенции Мэр  Москвы издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы  и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением. Правовые акты, издаваемые Мэром Москвы, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу и законам города Москвы.

     Взаимодействие  Мэра Москвы с органами исполнительной власти и должностными лицами других субъектов Российской Федерации может осуществляться путем принятия совместных правовых актов.

     Мэр Москвы отменяет распоряжения Правительства  Москвы, правовые акты органов и  должностных лиц исполнительной власти города Москвы, если указанные  правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы, законам города Москвы, иным правовым актам города Москвы более высокой юридической силы либо их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами.

     Правовые  акты Мэра Москвы вступают в силу в  порядке, установленном законом  города Москвы. Нормативные правовые акты Мэра Москвы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Правовые акты Мэра Москвы направляются в Московскую городскую Думу в двухнедельный срок со дня их подписания.  Правовые акты Мэра Москвы считаются официально опубликованными при опубликовании их в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы.

     Мэр Москвы имеет печать с изображением герба города Москвы и должностной  знак.

     В случае временного отсутствия Мэра Москвы его полномочия передаются указом Мэра Москвы одному из заместителей Мэра Москвы.

Государственные гарантии деятельности Мэра Москвы закреплены в ст. 8 Закона города Москвы «О государственных должностях города Москвы», среди них: предоставление ежемесячного денежного вознаграждения, ежегодного оплачиваемого отпуска, бесплатной санаторно-курортной путевки либо компенсации за ее неиспользование, соответствующее медицинское обслуживание, государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом, а также единовременное денежное вознаграждение в связи с выходом на пенсию и доплата к пенсии по старости  и инвалидности II и III степеней, транспортное обслуживание и обеспечение служебными помещениями и телефонной связью для осуществления полномочий, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни и здоровью, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности, и другие.

     Помимо  этого, установлены дополнительные пожизненные государственные гарантии лицу, достигшему пенсионного возраста и прекратившему исполнение полномочий Мэра Москвы  по истечении не менее одного полного срока пребывания в должности (а при установлении пенсии по инвалидности II и III степеней независимо от срока исполнения полномочий) (ст. 9 Закона города Москвы № 43).

     В соответствии со ст. 20 Федерального закона № 184-ФЗ и п. 1 ст. 44 Устава города Москвы, Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы.

     С 2007 г. в Москве действует новый  Закон от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве  Москвы» (в ред. от 16 апреля 2008 г.).³ Согласно п.п. 2-3 ст. 1 Закона, Правительство Москвы правомочно решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Мэра Москвы, обладает правами юридического лица, имеет печать и официальные бланки с изображением герба города Москвы.

     Согласно  Уставу города (п. 2 ст. 44), Правительство  возглавляет Мэр Москвы. В Законе № 65 в п. 1 ст. 5 сделано существенное уточнение в том плане, что Мэр не только возглавляет, но и формирует Правительство. Помимо Мэра, в Правительство Москвы входят заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), руководитель Аппарата Мэра и Правительства Москвы в ранге первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, министры Правительства Москвы, префекты административных округов в ранге министров Правительства Москвы, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Мэром Москвы на срок его полномочий. Распределение обязанностей между членами Правительства устанавливается также Мэром. Члены Правительства имеют должностной знак и удостоверение, которые вручаются им Мэром Москвы⁴.

     Полномочия  Правительства Москвы (ст.ст. 9-18 Закона № 65) сгруппированы в Законе по следующим направлениям: общие; по руководству органами исполнительной власти города; в сфере экономики; в сфере городского хозяйства; в сфере градостроительства и землепользования; в социальной сфере; в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды; в сфере международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей; в сфере обеспечения правопорядка и безопасности.

     Правительство Москвы обладает также иными полномочиями, в частности, взаимодействует с Московской городской избирательной комиссией, содействует проведению выборов и референдумов; организует работу по наименованию и переименованию территориальных единиц города, улиц, станций метрополитена и иных городских объектов; информирует жителей города Москвы о деятельности органов исполнительной власти города Москвы; организует мероприятия по правовому просвещению жителей города Москвы и многое другое.