Система органов местного самоуправления в России

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  темы. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

     Для эффективного функционирования государства  необходим баланс интересов государственных  и интересов местных, то есть общих  интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального  образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

     Местное самоуправление играет особую роль в  становлении гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

     Из  всего вышесказанного становится, очевидно о необходимости существования развитой системы мастного самоуправления в РФ.

     Актуальность  выбранной темы подчеркивается тем, что в настоящее время система  местного самоуправления в РФ далеко не идеальна, и ее развитию препятствует целый комплекс проблем.

     Поскольку становление местного самоуправления в Российской Федерации не завершено, является еще динамичным процессом, можно сделать вывод о том, что  местное самоуправление в данной стране имеет актуальное значение.

     Анализ  изученных источников и литературы. В настоящее время в рамках муниципального законодательства создается оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих. Правовое регулирование местного самоуправления осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом №131 «О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставами субъектов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами. При подготовке курсовой работы широко использовались различные учебные издания и статьи. Парахина В.Н. описывает систему местного самоуправления в России. Никонов В.И кратко исследовал историю развития системы местного самоуправления в России, Самодин С. исследует основные противоречия в существующей системе местного самоуправления России и т.д.

     Объектом данной курсовой работы является система местного самоуправления в России.

     Предметом исследования являются основные тенденции и противоречия в современной системе МСУ России.

     Целью исследования является всесторонний анализ системы местного самоуправления в России.

     Исходя  из цели, можно решить следующие  задачи:

• раскрыть понятие, принципы системы местного самоуправления в Российской Федерации;
• исследовать историю развития системы МСУ;
• рассмотреть систему органов МСУ;
• провести анализ основных проблем местного самоуправления в России и предложить пути выхода из них.

     Теоретико-методологическая основа. Методологическую основу курсовой работы составили: монографический метод, метод сравнения, логического-структурного, функционального и системного анализа, нормативно-правовой, структурный и системный методы исследования. Теоретическая основа основывается на теории управления.  

     При написании работы была использована эмпирическая база исследования: законодательные акты; данные статей периодической печати; информационных систем; статистические данные; научная литература.

     Хронологические рамки исследования - период 2005 – 2009г.г.

      1 СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 

1. Понятие, принципы местного самоуправления в России

     Конституция Российской Федерации (ст. 12) закрепляет один из важнейших элементов основ конституционного строя - местное самоуправление, которое выступает самостоятельной формой осуществления народом принадлежащей ему власти.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

     Приведенные выше формулировки позволяют сделать  вывод о том, что основная цель организации местного самоуправления — широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения, преодоление сложившейся в годы Советской власти традиции решения всех без исключения вопросов только государственными структурами, ликвидация фактического отчуждения народных масс от повседневного осуществления своей воли и интересов.

     Местное самоуправление в России, его система,  принципы организации и деятельности должны формироваться в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, призванным установить общие принципы организации системы органов местного самоуправления, что в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

     Существенный  вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его  сущности, организационных форм и  полномочий внесла Конституция России 1993 г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон №131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Указанный закон определил, прежде всего, систему  местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию и практическое осуществление¹:

• территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;
• механизма местного самоуправления;
• основных принципов местного самоуправления;
• полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;
• гарантий осуществления местного самоуправления.

     Принципы  местного самоуправления - это основополагающие идеи обусловливающие организацию  и деятельность населения, формируемых  им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

     Принципы  отражают сущность местного самоуправления как особой формы организации  публичной власти, предопределяют построение и функционирование местного самоуправления.

     Соблюдение  принципов местного самоуправления является  обязательным для населения муниципального образования,  органов государственной власти и местного самоуправления.

     В науке муниципального права выделяют следующие принципы местного самоуправления.

     1. Соблюдение прав и свобод человека  и гражданина. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18).

     2.Законность  в организации и деятельности  местного самоуправления. Принцип  законности требует, чтобы организация  и деятельность местного самоуправления  осуществлялась на основе закона  и в рамках закона. Государство,  признавая и гарантируя местное  самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

     3. Гласность деятельности местного  самоуправления. Реализация принципа  гласности в работе органов  местного самоуправления означает  открытый характер их деятельности, систематическое информирование  о ней населения.

     4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

     5. Самостоятельность решения населением  вопросов местного значения осуществляется  путем местного референдума, муниципальных  выборов, других форм прямого  волеизъявления, а также через  выборные и другие органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

     Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

     6. Организационное обособление местного  самоуправления его органов в  системе управления государством и функциональная связь с органами государственной власти.

     Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации"  наделяет представительные органы муниципального образования  правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

     Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.

     7. Соответствие материальных и  финансовых ресурсов местного  самоуправления его полномочиям.  Европейская Хартия  местного  самоуправления исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочий. Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении.

     Конституция Российской Федерации, гарантируя экономическую  и финансовую самостоятельность  местного самоуправления, признает и  защищает наравне с другими формами  собственности муниципальную собственность  (ст. 8). Статья 132 Конституции Российской федерации предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

     Важной  гарантией реализации рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 132 и 133).

     8. Многообразие организационных форм  осуществления местного самоуправления  обусловлено федеративным устройством  Российской Федерации. В соответствии  со ст. 72 Конституции Российской  Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

     9. Государственная гарантия местного  самоуправления. Государство устанавливает  правовые основы организации  и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической  и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

     10. Ответственность в системе местного  самоуправления содержит два  основных аспекта: во-первых, ответственность  всех органов и должностных лиц перед населением, во-вторых, ответственность субъектов муниципального управления перед государством. 

2. История развития местного самоуправления в России

     В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Исторический подход имеет под собой определенную теоретическую основу, суть которой заключается в понимании местного самоуправления не как специфического публично-правового института, обладающего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного исключительно от государства, его правотворческой и правоприменительной деятельности, а как естественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и, прежде всего производственными, процессами.

     Предложенная  концепция до бесконечности раздвигает границы понятия местного самоуправления. В него включаются общественное, территориальное, производственное, сословное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу все возможные формы самоорганизации населения.             

       Вся история местного самоуправления  в России может быть разделена  на два больших периода:

1. Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную.
2. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

     Этапы формирования местного самоуправления в России:

      1. Местное самоуправление Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развития самоуправления, то есть речь идет о зарождении общинного местного самоуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное  же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.  

      2. Местное самоуправление в 988-1785 годах: данный период начинается с принятия  христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в.. В это время местное самоуправление в России существовало в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного самоуправления. 

      3. Местное самоуправление в 1785-1917 г.г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянское и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России капитализма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования.

      4. Местное государственное управление в 1917-1990 г.г.: охватывает советский период государственного развития России. Нельзя говорить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства было упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизованном, государстве не могут быть полностью сведены на нет все формы самоорганизации населения. Общественное территориальное самоуправление фактически действовало на территории нашей страны в данный период, причем в самых разнообразных формах². По-видимому, в советский период отечественной истории под органами местного самоуправления необходимо понимать местные государственные органы публичной власти, обладавшие независимостью в решении вопросов местного значения по отношению к центральным органам государственной власти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории существования местного самоуправления на территории нашей страны, которое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опричнины.

      5. Местное самоуправление современной пореформенной России в период с 1990 по настоящее время г.: с принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.

2. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1. Главы местных администраций  и представительные органы местного самоуправления

     Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных  лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

     Должность главы местной администрации  может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две  функции – представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией).

     Более усложнен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

     Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

     Представительскую функцию глава муниципального образования  осуществляет посредством следующих  полномочий: 1) представляет муниципальное  образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

     Полномочия  главы муниципального образования по реализации управленческой функции подразделяются на два вида:

• полномочия по решению вопросов местного значения;
• полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

     Полномочия  по решению вопросов местного значения определяются, прежде всего, уставом муниципального образования, а также положением об администрации, принимаемым представительным органом на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в зависимости от типа муниципального образования.

     В соответствии с уставами муниципальных  образований, глава местной администрации  на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы: 1) непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним; 2) издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; 3) определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия; 4) определяет штатное расписание и численность работников местной администрации; 5) назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством; 6) несет персональную ответственность за деятельность администрации.

     Перечень  полномочий главы местной администрации  весьма обширен и в уставах  он остается открытым - там всегда содержится положение «решает иные вопросы, возложенные на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе на главу местной администрации, федеральными законами, законами субъекта РФ, решениями представительного органа, настоящим Уставом».

     Глава местной администрации, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе делегировать свои полномочия (кроме полномочий, отнесенных к его исключительной компетенции как главы муниципального образования) заместителям либо иным лицам из числа муниципальных служащих.

     Представительный  орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

     Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

     1. Обязательность представительных органов в системе МСУ;

     2. Принцип выборности;

     3. Принцип представительного характера  выборных органов МСУ;

     4. Принцип самостоятельности;

     5. Принцип ответственности представительного органа МСУ;

6. Принцип  обеспечения законности в деятельности  представительного органа 7. Принцип  гласности в работе представительных  органов МСУ;

     8. Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

     В соответствии со ст. 35 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления. 7 человек – при численности населения менее 1000 человек; 10 человек – при численности населения от 1000 до 10000 человек; 15 человек – при численности населения от 10000 до 30000 человек; 20 человек – при численности населения от 30000 до 100000 человек. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.