Система органов налогового контроля

Введение

 

Государственная власть во все  времена нуждалась в средствах  для своего содержания, но методы привлечения  этих средств менялись в зависимости  от обстоятельств и уровня развития общества.

 

Современный период функционирования промышленных предприятий в Российской Федерации — период изменения  внешней среды хозяйствования, заключающийся  в ужесточении конкурентной борьбы в секторе обрабатывающей промышленности (прежде всего с привлечением иностранных  инвестиций); увеличении давления со стороны  естественных монополистов; социальной сферы (как находящейся на балансе  промышленных предприятий, так и  в муниципальной собственности). Функционирование Государственных  органов характеризуется наличием высоких издержек ведения бизнеса, основная доля которых приходится на налоговое администрирование, имеющее  сложную структуру и методологию  взимания налоговых и иных приравненных к налогам платежей.

 

Действующая ныне налоговая  система России практически введена  с 1992 г. и основывается на более чем 20 законах, охватывающих, по сути, все  сферы экономической жизни государства. По своей структуре и принципам  построения новая налоговая система  в основном отражает общераспространенные в мировой практике налоговые  системы. Перечень применяемых видов  налогов практически соответствует  общепринятому в современной  рыночной экономике и в значительной части набору налогов и сборов, применявшихся в нашей практике ранее.

 

Оценивая прошедшие годы, следует помнить, что налоговая  система России возникла и с первых же дней своего существования развивается  в условиях экономического кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нарастание бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и  не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребности, в  основном отвечает текущим задачам  перехода к рыночной экономике. К  созданию налоговой системы РФ был  широко привлечен опыт развития зарубежных стран.

 

Среди множества экономических  рычагов, при помощи которых государство  воздействует на рыночную экономику, важное место занимают налоги. В условиях рыночных отношений, и особенно в  переходный к рынку период, налоговая  система является одним из важнейших  экономических регуляторов, основой  финансово-кредитного механизма государственного регулирования экономики. Государство  широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления  рынка. Налоги, как и вся налоговая  система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях рынка.

 

Налоговые органы являются единственными  законными сборщиками налогов и  сборов, которые и формируют бюджеты  всех уровней государства. От того, насколько правильно построена  система налогообложения, и система  налоговых органов зависит эффективное  функционирование всего народного  хозяйства страны.

 

Целью данной работы является рассмотрение:

 

структуры Налоговых органов  Российской Федерации;

 

создания первых налоговых  органов и их реформирование;

 

перечисление и анализ законодательства, нормативно-правовых актов, о системе налоговых органов  России и принципах их функционирования, за весь период новейшей истории 1991-2005 гг.

 

всех структурных подразделений  системы налоговых органов, полномочий и функций каждого из них;

 

значимости в формировании бюджета;

 

иерархии налоговых органов;

 

взаимодействия с органами внутренних дел;

 

проблем налоговых органов  и путей их решения;

 

Глава 1. Налоговые органы РФ. Основные положения

 

1.1 Общие правовые основы  деятельности налоговых органов  России. Нормативно-правовая база  налоговых органов

 

Совокупность законных и  подзаконных актов, регулирующих деятельность налоговых органов, разнообразна и  объемна, требует усвоения для последующего применения в практической деятельности.

 

Налоговые органы РФ - государственные  органы, осуществляющие в соответствии с действующим законодательством  взимание налогов и сборов.

 

В Российской Федерации - единая централизованная система контроля за соблюдением законодательства о  налогах и сборах, за правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством  Российской Федерации, за правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.

 

Налоговые органы действуют  в пределах своей компетенции  и в соответствии с законодательством  Российской Федерации. Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют  с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнител ьной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством  реализации полномочий, предусмотренных  Налоговым кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.[1]

 

Основополагающей правовой базой служебной деятельности налоговых  органов является Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года. В основном законе государства содержатся исходные позиции, обязательные для сторон, участвующих  в налоговых правоотношениях. Обязанность  соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы возложена, как  на органы государственной власти и  самоуправления, должностных лиц  этих органов, так и на граждан  и их объединения. Федеральная Конституция  имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на территории всей Российской Федерации.

 

Установление общих принципов  налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное и административно - процессуальное законодательство - относится  к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Каждый обязан платить законно установленные  налоги и сборы. Законы, устанавливающие  новые налоги или ухудшающие положение  налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

 

Защита государством прав и свобод граждан, в т. ч. связанных  с налогообложением, по сути, предусмотрена  в статьях 8, 24, 33 - 36, 45, 46, 47 п.1, 48 п., 51, 53 - 55, 74, 75, 76 п./п. 5 и 6, 114 п.1 п./п. "е", 120 и др. Министерство Российской Федерации  по налогам и сборам (ранее - Госналогслужба России), будучи федеральным органом исполнительной власти, обязано осуществлять служебную деятельность в рамках закона и своей компетенции.

 

В порядке реализации и  развития принципиальных положений, заложенных в Конституции России, приняты  некоторые федеральные законы, направленные на защиту прав и свобод участников правоотношений. Из числа относящихся  непосредственно к деятельности налоговых органов: часть первая Налогового кодекса РФ в ред. 1999 г., Гражданский кодекс РФ (части первая и вторая) 1994 и 1995 г.г., Арбитражный  процессуальный кодекс РФ 1995 г., часть  вторая Налогового кодекса РФ 2000 г.

 

Закон РФ "О налоговых  органах Российской Федерации" от 21. 03. 91 № 943-1 (ред. от 07. 11. 2000 г. № 135-ФЗ) содержит 4 главы:

 

I. Общие положения. 

 

II. Задачи, права и обязанности  налоговых органов. 

 

III. Ответственность налоговых  органов. 

 

IV. Иные вопросы деятельности  налоговых органов. 

 

В законе определено назначение и общие направления деятельности налоговых органов. Статья 1 закона относит к компетенции налоговых  органов контроль за соблюдением  налогового законодательства России, правильностью исчислений, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий  бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных российским законодательством, а также контроль за соблюдением валютного законодательства России в пределах своей компетенции.

 

Законом предусмотрено решение  налоговыми органами поставленных профессиональных задач в форме взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, а значит и с правоохранительными органами. К органам МВД РФ персонально  обращена статья 5, обязывающая оказывать  практическую помощь сотрудникам налоговых  органов при исполнении последними служебных обязанностей.

 

Глава II закона содержит полномочия налоговых органов, необходимые  для выполнения собственных служебных  задач. Здесь же описаны составы  административных правонарушений, подведомственных налоговым органам.

 

Главными задачами налоговых  органов являются: контроль за соблюдением  налогового законодательства, за правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством  Российской Федерации, а также валютный контроль, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании  и валютном контроле и настоящим  Законом.

 

Налоговым органам предоставляется  право:

 

1. Производить в органах  государственной власти и органах  местного самоуправления, организациях, у граждан Российской Федерации,  иностранных граждан и лиц  без гражданства (далее - органы, организации и граждане) проверки  денежных документов, бухгалтерских  книг, отчетов, планов, смет, деклараций  и иных документов, связанных  с исчислением и уплатой налогов  и других обязательных платежей  в бюджет; получать необходимые  объяснения, справки и сведения  по вопросам, возникающим при  проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну,  определяемую в установленном  законодательством порядке. Осуществлять  контроль за соблюдением требований  к контрольно-кассовой технике,  порядка и условий ее регистрации  и применения, которые определяются  законодательством Российской Федерации  о применении контрольно-кассовой  техники при осуществлении наличных  денежных расчетов и (или) расчетов  с использованием платежных карт, за полнотой учета выручки  в организациях и у индивидуальных  предпринимателей, проверять документы,  связанные с применением контрольно-кассовой  техники, получать необходимые  объяснения, справки и сведения  по вопросам, возникающим при  проведении проверок, проводить  проверки выдачи кассовых чеков,  налагать штрафы на организации,  а также на индивидуальных  предпринимателей за нарушение  требований законодательства Российской  Федерации о применении контрольно-кассовой  техники при осуществлении наличных  денежных расчетов и (или) расчетов  с использованием платежных карт.

 

2. Контролировать соблюдение  законодательства гражданами, занимающимися  предпринимательской деятельностью.

 

3. Получать от предприятий,  учреждений, организаций (включая  банки и иные финансово-кредитные  учреждения), а также от граждан  с их согласия справки, документы  и копии с них, касающиеся  хозяйственной деятельности налогоплательщика  и необходимые для правильного  налогообложения. Должностные лица  налогового органа обязаны сохранять  в тайне сведения о вкладах  граждан и организаций.

 

4. Обследовать, с соблюдением  соответствующих правил при осуществлении  своих полномочий, любые используемые  для извлечения доходов, либо  связанные с содержанием объектов  налогообложения независимо от  места их нахождения, производственные, складские, торговые и иные  помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан. В случаях  отказа граждан допустить должностных  лиц налоговых органов к обследованию  указанных помещений налоговые  органы вправе определять облагаемый  доход таких лиц на основании  документов, свидетельствующих о  получении ими доходов, и с  учетом обложения налогами лиц,  занимающихся аналогичной деятельностью.

 

5. Требовать от руководителей  и других должностных лиц проверяемых  предприятий, учреждений, организаций,  а также от граждан устранения  выявленных нарушений законодательства  о налогах и других обязательных  платежах в бюджет и законодательства  о предпринимательской деятельности  и контролировать их выполнение.

 

6. Приостанавливать операции  предприятий, учреждений, организаций  и граждан по расчетным и  другим счетам в банках и  иных финансово-кредитных учреждениях  в случаях непредставления (или  отказа представить) налоговым  органам и их должностным лицам  бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других  документов, связанных с исчислением  и уплатой налогов и иных  обязательных платежей в бюджет.

 

7. Изымать у предприятий,  учреждений и организаций документы,  свидетельствующие о сокрытии  или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных объектов  от налогообложения, с одновременным  производством осмотра документов, фиксации их содержания. Объем  и состав изымаемых документов  определяются инструкцией Министерства  финансов Российской Федерации.

 

8. Выносить решения о  привлечении органов, организаций  и граждан к ответственности  за совершение налоговых правонарушений  в порядке, установленном Налоговым  кодексом Российской Федерации.

 

9. Взыскивать недоимки  по налогам и взыскивать пени  в порядке, установленном Налоговым  кодексом Российской Федерации.

 

10. Возбуждать ходатайства  о запрещении в установленном  порядке заниматься индивидуальной  трудовой деятельностью.

 

11. Предъявлять в суде  и арбитражном суде иски:

 

- о ликвидации предприятия  любой организационно-правовой формы  по основаниям, установленным законодательством  Российской Федерации, о признании  регистрации предприятия недействительной  в случае нарушения установленного  порядка создания предприятия  или несоответствия учредительных  документов требованиям законодательства  и взыскании доходов, полученных  в этих случаях;

 

- о признании сделок  недействительными и взыскании  в доход государства всего  полученного по таким сделкам;

 

- о взыскании неосновательно  приобретенного не по сделке, а в результате других незаконных  действий.

 

12. Создавать на период  погашения задолженности по налогам  налоговые посты в организациях, имеющих трехмесячную и более  задолженность, в целях обеспечения  контроля за ее погашением.

 

13. Федеральный орган исполнительной  власти, уполномоченный в области  налогов и сборов, является органом  валютного контроля и выполняет  функции, связанные с осуществлением  им валютного контроля, в порядке,  определяемом Правительством Российской  Федерации.

 

 

Вышестоящим налоговым органам  предоставляется право отменять решения нижестоящих налоговых  органов в случае их несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным  правовым актам.

 

Для обеспечения уплаты налогов  налоговые органы наделены полномочиями контролирующего характера и  мерами воздействия на нарушителей  налогового законодательства и выполняют  три основные функции:

 

1. контроль за исполнением  обязанности по уплате налогов;

 

2. осуществление валютного  контроля;

 

3. административно-юридикционная  деятельность, т.е. налоговые органы, выявляют и самостоятельно рассматривают  дела об административных правонарушениях. 

 

Должностные лица налоговых  органов выполняют обязанности, предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации:

 

соблюдать законодательство о налогах и сборах

 

осуществлять контроль за соблюдением законодательства о  налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных  правовых актов

 

вести в установленном  порядке учет налогоплательщиков

 

бесплатно проводить разъяснительную  работу, вовремя информировать налогоплательщиков о внесенных изменениях в налоговый  кодекс

 

осуществлять возврат  или зачет излишне уплаченных сумм налогов, пеней, штрафов

 

соблюдать налоговую тайну

 

направлять налогоплательщику  копии акта налоговой проверки и  решения налогового органа

 

налоговые органы при выявлении  обстоятельств позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах содержащего  признаки преступления обязаны в  десятидневный срок со дня выявления  указанных обстоятельств направить  материалы в органы налоговой  полиции для решения вопроса  о возбуждении уголовного дела;

 

налоговые органы несут также  другие обязанности предусмотренные  налоговым кодексом или иными  федеральными законами.

 

Глава III предусматривает  общие условия наступления ответственности  налоговых органов и их должностных  лиц за необоснованные действия (бездействие).

 

Глава IV освещает общие вопросы  материально - технического обеспечения  налоговых органов, бытового обеспечения  и обязательного государственного личного страхования самих сотрудников. Предусмотрен порядок выплаты единовременных пособий при наступлении неблагоприятных  последствий в связи с осуществлением служебной деятельности (гибель работника  налоговых органов, телесные повреждения). Государственным служащим - сотрудникам  налоговых органов, присваиваются  классные чины в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией и стажем работы: главный государственный  советник налоговой службы; государственные  советники налоговой службы 1, 2, 3 ранга; советники налоговой службы 1, 2, 3 ранга; инспектора налоговой службы 1, 2, 3 ранга. Должностные лица налоговых  органов являются государственными служащими.

 

Кроме Конституции РФ и  указанного закона, налоговые органы руководствуются в служебной  деятельности Налоговым кодексом РФ (части 1, 2), другими федеральными законами и иными законодательными актами государства, нормативными правовыми  актами Президента и Правительства  РФ, а также нормативными правовыми  актами органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов.

 

Система Министерства Российской Федерации по налогам и сборам условно делится на три уровня:

 

Общефедеральный - центральный  федеральный орган исполнительной государственной власти (Министерство Российской Федерации по налогам  и сборам). Оно возглавляется Министром  Российской Федерации, назначаемым  Президентом Российской Федерации  по представлению Председателя Правительства  РФ. Заместители руководителя назначаются  по его представлению Правительством Российской Федерации. Министр Российской Федерации по налогам и сборам формирует совещательный орган - коллегию.

 

Региональный - налоговые  инспекции по республикам в составе  Российской Федерации краям, областям, автономным образованьям, городам (т.е. инспекции по субъектам Федерации). Руководители этих инспекций назначаются  руководителем Госналогслужбы России. В инспекциях этого уровня также  образуются коллегии.

 

Местный - налоговые инспекции  по районам, городам без районного  деления и районам в городах. Руководители этих инспекций назначаются  Руководителями вышестоящих налоговых  органов.

 

Различным звеньям Госналогслужбы свойственны различные функции. Между тем всем звеньям - общефедеральному, региональному и местному присущи  и некоторые общие функции, поскольку  все они осуществляют непосредственный контроль за соблюдением плательщиками  налогового законодательства.

 

Анализ законодательства позволяет выделить следующие общие  функции всех звеньев Госналогслужбы (общие функции налоговых органов):

 

1) соблюдать законодательство  о налогах и сборах;

 

2) обеспечивать учет налогоплательщиков;

 

3) осуществлять контроль  за соблюдением налогоплательщиками  и другими участниками налоговых  отношений налогового законодательства;

 

4) проводить разъяснительную  работу по применению законодательства  о налогах и сборах;

 

5) осуществлять возврат  или зачет излишне уплаченных  или излишне взысканных сумм  налогов;

 

6) соблюдать налоговую  тайну. 

 

Центральный аппарат в  дополнение к тем функциям, которые  выполняет местное звено налоговой  службы, обладает следующими полномочиями:

 

– организует, координирует и контролирует работу налоговых  инспекций;

 

– осуществляет аналитическую  и статистическую деятельность;

 

– разрабатывает и издает инструктивные и методические указания и другие документы по применению налогового законодательства

 

– осуществляет контроль за актами, связанными с налогообложением, издаваемыми министерствами, ведомствами  и другими организациями;

 

– участвует в выработке  налоговой политики, подготовке проектов законодательных актов и международных  договоров о налогообложении;

 

– решает вопросы международного сотрудничества.

 

Региональное звено Госналогслуж6ы  выполняет функции, присущие нижнему  звену, а также ряд функций, присущих высшему звену, - по организации, координации  и контролю деятельности нижестоящих  налоговых инспекций, обобщению  практики.

 

Налоговый кодекс РФ устанавливает  способ осуществления функций налоговых  органов, с одной стороны, путем  реализации полномочий, под которыми понимаются права произвести какие-либо действия (ст.31 Налогового кодекса) и  с другой - методом исполнения обязанностей1 .

 

Правовые основы организации  государственной службы и основы правового положения госслужащих, а таковыми являются работники и  служащие налоговых органов, Российской Федерации устанавливаются Федеральным  законом "Об основах государственной  службы Российской Федерации" от 31.07.95 № 119-ФЗ (в ред. 18.02.99 № 35-ФЗ). Государственным  служащим признается гражданин Российской Федерации, который в порядке  установленном федеральным законом, исполняет обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или соответствующего субъекта Российской Федерации.

 

Указом Президента РФ от 13. 06. 96 № 865 (ред. от 25. 07. 2000 г.) предусмотрена  возможность отсрочки от призыва  на военную службу призывникам, имеющим  финансово - экономическую или юридическую  специальности, и поступившим на работу в налоговые органы.

 

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) в ред. 30.03. 99 № 51-ФЗ и 09.07.99 № 154-ФЗ закрепляет общие  принципы налогообложения и систему  налогов и сборов, взимаемых в  федеральный бюджет.

 

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет:

 

виды налогов и сборов;

 

основные начала установления налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов  и сборов;

 

формы и методы налогового контроля.

 

Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает:

 

порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

 

права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений;

 

ответственность за совершение налоговых правонарушений;

 

порядок обжалования действий (бездействия) налоговых органов  и их должностных лиц.

 

Закон РФ "Об основах налоговой  системы в Российской Федерации" от 27. 12. 91 № 2118-1 (ред. от 05. 08. 2000 № 118-ФЗ) сообразуясь с общими положениями  частей 1 и 2 НК РФ, определяет общие  принципы построения налоговой системы  в Российской Федерации, налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также  права, обязанности и ответственность  налогоплательщиков и налоговых  органов. Компетенция органов государственной  власти по вопросам, связанным с  налогами, определяется в соответствии с указанным законом и другими  законодательными актами. Органы государственной  власти любого уровня не могут вводить  дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные налоговым  законодательством, не могут повышать и ставки законно установленных  налогов и налоговых платежей. Закон РФ «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» от 27.12.1991 г. впервые на законодательном  уровне определил понятие налога и налоговой системы. Целый ряд  положений, носящих принципиальный характер, нашли закрепление в  отдельных нормах закона. Так были определены права и обязанности  налогоплательщиков и налоговых  органов, виды налогов, которые будут  взиматься на территории Федерации, в Субъектах Федерации и на местах на уровне районов и городов  без районного деления.

 

Закон РФ «Об основах налоговой  системы в РФ» устанавливал право  налоговых органов налагать и  взыскивать с налогоплательщиков финансовые санкции за нарушение налогового законодательства.

 

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред. 29.12.2000) вступил в силу с 1 января 2001 года и определяет в  настоящее время порядок реализации налоговых правоотношений в связи  с налогом на добавленную стоимость (глава ХХI), акцизами (глава ХХII), налогом на доходы физических лиц (глава  ХХIII), единым социальным налогом (взносом) - глава ХХIV. Кодекс будет дополнен другими главами для регулирования  видов налогов не охваченных имеющимися главами.

 

Налоговым органам вменяется  новая обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов  в государственные специальные  внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования), уплачиваемых в составе  единого социального налога (взноса).

 

По общему правилу часть  вторая НК РФ применяется к правоотношениям, регулируемым законодательством о  налогах и сборах, возникшим после  введения ее в действие.

 

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в часть  вторую Налогового Кодекса Российской Федерации" от 29.12. 2000 г. № 166 - ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2001 г., корректирует отдельные положения Кодекса.

 

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" от 08. 01. 98 № 6-ФЗ наделяет налоговые органы правом обращения  в арбитражный суд с заявлением о признании должника, в том  числе отсутствующего, банкротом  ввиду неисполнения обязанности  по уплате обязательных платежей. Закон  предусматривает участие налоговых  органов в качестве кредитора  в части требований по обязательным платежам, наделяет их определенными  правами.

 

Указом Президента РФ от 31. 12. 91 № 340 (ред. от 22. 07. 98 № 866) утверждено Положение "О государственной  налоговой службе Российской Федерации". В положении определены структура  и компетенция налоговых органов, их задачи и функции, вопросы кадрового  и социально - бытового обеспечения. Этим же Указом утверждено "Положение  о классных чинах работников государственной  налоговой службы Российской Федерации", где определен порядок их присвоения. Указом Президента РФ от 23. 12. 98 № 1635 ГНС  РФ преобразована в МНС РФ.

 

С учетом сложившихся в  последнее десятилетие правовых новаций в компетенции налоговых  органов, структурных изменений, дополняя и развивая президентский указ, Правительство  РФ Постановлением от 16. 10. 2000 г. № 783 утвердило Положение "О министерстве Российской Федерации по налогам и сборам". Положением о МНС РФ откорректированы его главные задачи и функции, увеличено их количество.