Система управления государственной и муниципальной земельной собственностью

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….…3 

Раздел 1. Теоретические основы управления государственной и муниципальной собственностью………………………………………………5

1. Земельные ресурсы: понятие, классификация, право……………….5
2. Исторический опыт управления земельными ресурсами в России..10
3. Современный зарубежный опыт управления земельными отношениями……………………………………………………………………..15

Раздел 2. Анализ системы управления государственной  и муниципальной  собственностью…………………………………………………………………..19

2.1 Система органов управления земельной собственностью ...…………..19

2.2. Методы и формы управления государственной и муниципальной земельной собственностью ……………………………………………………..22

2.3. Основные проблемы, связанные с управлением  государственной  и муниципальной  земельной собственностью………………………………….26 

Раздел 3. Совершенствование основы управления  
государственной и муниципальной земельной собственностью

на  примере г. Санкт-Петербург………………………………………………....29

3.1. Механизм использования земельных ресурсов в г. Санкт-Петербург..29

3.2. Оценка эффективности функционирования механизма использования земельных ресурсов Санкт-Петербурга……………………………………….34

3.3. Рекомендации по совершенствованию организационно-экономического механизма использования земель Санкт-Петербурга…...39 

ВЫВОДЫ…………………………………………………………………………..42 

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ ………………………………………………………43

ВВЕДЕНИЕ

      Российская  Федерация обладает самыми обширными  земельными ресурсами в мире. Поэтому  земля в нашей стране представляет собой основу государственного и  муниципального имущества. Площадь России занимает 12,5% мировой территории, что составляет примерно 1709 млн. га земли. Естественно, что при наличии такого количества земельно-ресурсовых богатств в государстве должна обеспечиваться жесточайшая политика их распределения между заинтересованными в этом лицами.

      Органы  местного самоуправления, как правило, являются тем низовым звеном власти, на которое возложена основная функция  по удовлетворению потребностей населения, бизнеса, общественных объединений  и т.д. в земельных участках.

      Вместе  с тем органы власти любого уровня самостоятельно управляют публичной собственностью, в том числе земельной недвижимостью, составляющей их казну. При этом управление земельными ресурсами является одной из важнейших публично-правовых функций органов власти и представляет собой властную деятельность по нормативному и оперативному регулированию отношений в области охраны и использования земель. Говоря простым языком, одни органы власти принимают правила управления земельными ресурсами, другие – непосредственно осуществляют это управление, а третьи – надзирают за законностью того, как первые принимают эти правила, а вторые – их исполняют.

     Целью исследования является исследование системы управления государственной (муниципальной) земельной собственностью.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

     Исследовать понятие «земельные ресурсы»;

     Исследовать современный зарубежный опыт управления земельными отношениями;

     Проанализировать  методы и формы управления земельной собственностью;

     Проанализировать систему органов управления земельной собственностью;

     Определить  основные проблемы управления государственной (муниципальной) собственностью.

     Провести анализ механизма использования земельных ресурсов в г. Санкт-Петербург и дать рекомендации по его совершенствованию.

     Методами  исследования являются сравнительно-исторический метод, метод анализа и синтеза, метод сравнительного правоведения, анализ учебной и научной литературы, нормативных документов, а также  периодических и Интернет - изданий  по заявленной теме исследования. 

Раздел 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  И МУНИЦИПАЛЬНОЙ  ЗЕМЕЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

1.1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ:  ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ,  ПРАВО

     Земельные ресурсы – это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

     К основным характеристикам земельных  ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.

     Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.

     1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

     2. Земли лесного фонда – территории, покрытые лесной растительностью  и не покрытые, но предназначенные  для ее восстановления.

     3. Земли водного фонда – территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.

     4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.

     5. Земли промышленности, транспорта  и иного  
назначения – территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).

     6. Земли природоохранного назначения  – территории с особо охраняемыми  природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

     7. Земли запаса – земли, не  предоставляемые юридическим и  физическим лицам в собственность,  владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года (размер этих земель представлен в табл. 1).

     Таблица 1 – Распределение земельного фонда России по категориям

     В отличие от многих стран Земельный фонд Российской Федерации характеризуется обширными природными территориями, где более 90% земель находится в государственной и муниципальной собственности (см. рисунок 1) и большая их часть не разграничена на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

     Рисунок 1– Распределение земель РФ по формам собственности

     Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим  государством и предоставляется  другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации  земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

     Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

     Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

     властной  структуры, устанавливающей нормы  и правила взаимодействия хозяйствующих  субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

     собственника, действующего на рынке. Хозяйственная  деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

     Государство и муниципальные образования  по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми  субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов  
(п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

     Примером  основ управления земельными ресурсами  для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные  субъекты управления и субъекты права.

     1. Субъектами управления являются:

     представительные  органы РФ и муниципальных образований;

     государственные исполнительные органы;

     исполнительные  органы муниципальных образований.

     2. Субъекты права, осуществляющие  управление земельными ресурсами:

     хозяйствующие субъекты;

     органы  государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;

     физические  или юридические лица, уполномоченные органами власти.

     В соответствии со сложившейся ситуацией  земельные ресурсы рассматриваются  как территория в целом, на которой  осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки – части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т.д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре. 

1.2. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РОССИИ

  Историю земельных преобразований в России следует рассматривать как процесс  концентрации управления земельными ресурсами, прошедший в 5 основных этапов: 1) образование  государства; 2) передача земли феодалам; 3) перетекание земель в руки торгового, промышленного и финансового капитала; 4) массовое отчуждение человека от земли процессами индустриализации и урбанизации (период строительства социализма) и 5) современные реформы в России. При анализе этих преобразований прежде всего следует понять, что изначально земля находилась в пользовании тех людей, которые на ней жили и возделывали её. Пользование этой землёй было пожизненным, переделов не существовало, понятия о праве собственности не было. Земля служила основой жизни семьи и целого рода и была Родиной для тех, кто относился к ней с любовью.

  Всё изменилось с образованием на Руси государства. Государство сначала  объявило себя верховным собственником  всей земли, потом обложило людей, которые на ней проживали, данью (земельным налогом), потом закрепило за собой права по управлению и распоряжению, а потом стало распределять «свою» землю между вассалами – дружиной, монастырями, князьями. Интересы тех, кто на этой земле изначально жил, в учёт принимались весьма мало. Таким путём возникла частная собственность на землю, и вследствие этого один человек уже мог иметь теперь много своей собственной земли: для этого ему стоило только приобрести много рабов. Это сословие рабовладельцев-землевладельцев со временем получило название бояр, которые и олицетворяли собой новые представления о собственности на землю и живущих на ней людей. С угасанием Киевской Руси вместе с правами имущественными к ним перешли и властно-распорядительные полномочия суверена.

  После периода феодальной раздробленности на Руси началось становление централизованного государства, которому понадобились новые слуги – ими стали дворяне. Условием поместного землевладения была служба на государя; как следствие, тот, кто служил государю, получал право владеть землею и эксплуатировать живущих на ней крестьян. Отсюда и вырастает стремление закрепить крестьян на местах их жительства – чтобы жить и кормиться на их счёт и дальше. В отношении государственных крестьян для этого был создан институт общины.

  Первоначально община имеет только финансовое и  административное значение, заведуя  раскладкой повинностей пропорционально  земельному владению каждого. С увеличением  княжеских земель путём присоединения к Москве удельных княжеств уже в 14 веке возникает общинное крестьянское землевладение; но владение было общинное, а пользование – частное: каждый имел отдельный участок; переделов не было никаких; участки покупались, продавались, завещались, наследовались, и всё это можно видеть из документов. Поземельно-распорядительная сторона общины возникает с введением подушной подати (1722) и принятием Межевой Инструкции 1754 года, установившей, что 1) право личного распоряжения крестьянскими землями отменяется; 2) право наследования в крестьянских землях отменяется; 3) все земли, с которых крестьяне положены в подушный оклад, перемешиваются, делятся на тяглы по душам и записываются за селением в качестве государственных.

  Таким образом, к концу 18 – началу 19 столетия личное владение землёю, переходившее потомственно, уничтожается, а усадебное и хуторское землепользование заменяется общинным чрезполосным.

  Главной исторической вехой в развитии земельных  отношений, с которой связывается  начало становления в России монополистического капитализма, стала земельная реформа 1861 года, сутью которой стала отмена юридического прикрепления крестьян к личности феодалов с одновременной передачей их земель крестьянским общинам. Внутри этой общины крестьянской семье (двору) предоставлялось право пользования земельным наделом (средний размер которого составлял почти по 10 десятин на двор) за определённую законом оброчную подать. Собственностью крестьян надельная земля становилась по переводе данного общества на выкуп, но и тогда права собственника получали не отдельные домохозяева, а крестьянская община в целом. А раз община являлась собственником всех крестьянских земель, то она и имела право переделять их между своими членами на уравнительных началах. Уравнение земельных наделов неизбежно приводило к раздробленности угодий (черезполосице), отбивало всякое желание заботиться о плодородии почвы (какой смысл крестьянину удобрять свой надел, если через пару лет он достанется другому) и порождало крайне вредный в хозяйственном отношении порядок землепользования.

  В ходе Столыпинской реформы 1906 – 1910 гг. крестьяне получают право 
1) укрепить надельные полосы в личную собственность (подворное владение) 2) свести их к одному месту (отрубное владение) и 3) вынести на них усадьбу (хуторское владение). Из этих трёх форм крестьянского землевладения правительство стремится именно к последней, признавая самым совершенным землеустройством устройство хуторского хозяйства с усадьбою посреди пахотных полей и возможным соединением всех земель в одном отрубе. Земли крестьян не приравниваются к обыкновенной частной собственности, а подлежат ограничениям, обеспечивающим сохранение этих земель за крестьянским сословием.

  В 1917 году все земли были обращены во всенародное достояние, право частной собственности на землю было отменено «навсегда», все сделки по отчуждению земельных участков – запрещены. «Общенародная» собственность вскоре была преобразована в государственную, а право распоряжения «народной землёй» было передано надлежащим государственным органам. Так возник порядок предоставления и изъятия земельных участков административным актом. На протяжении всего периода строительства социализма земля предоставлялась частным лицам только в пользование. Сельское хозяйство было насильственно переведено на коллективное, колхозное землепользование, как следствие, ускорились процессы переселения сельских жителей в города. За несколько десятилетий Россия из аграрной страны стала урбанистической. Принятие за основу аграрной политики концепции агрохимического земледелия привело к значительному ухудшению состояния земельных ресурсов, что заставило уделять значительное внимание вопросам рационализации землепользования, сохранения и улучшения земель, охраны земель. В свою очередь, исключительная государственная собственность на землю породила отношения государственного управления земельными ресурсами: землеустройства, государственного контроля над использованием земель, мониторинга, ведения государственного земельного кадастра, планирования использования земель, зонирования земель. Необходимость урегулирования новых видов земельных отношений потребовала и принятия новых правовых актов.

  Коренное  изменение данного земельного строя  началось в 1990 году, после поражения  СССР в «холодной войне» и проведения капиталистических преобразований в форме перехода к так называемой «рыночной демократии». Частью этих преобразований стали земельная и аграрная реформы, в ходе которых было возвращено право частной собственности на землю, разрешен гражданско-правовой оборот земли (купля-продажа, аренда, залог, рента и др.), земельный участок признан недвижимым имуществом, а его обладатели принуждены к уплате земельно-правовых платежей. Государство как таковое перестало быть монопольным держателем земли. Государственная собственность стала разграничиваться на собственность РФ и собственность субъектов РФ; наряду с этим, стала создаваться муниципальная собственность. Одновременно был запущен маховик приватизации: юридическим лицам было разрешено покупать земельные участки под приватизированными предприятиями и объектами недвижимого имущества, а гражданам – переоформлять в частную собственность земельные участки, предоставленные в социальных целях (личное подсобное, садовое, огородное, дачное хозяйство, ИЖС, ИГС). Граждане, не имевшие земельных участков вовсе, обрели право на их формально-бесплатное получение в собственность из состава малопродуктивных с/х угодий и нарушенных земель по минимальным нормам (6 – 12 соток) и под контролем административных органов. С принятием нового Земельного кодекса РФ (2001 г.) период бесплатной приватизации закончился, и предоставление земельных участков частным лицам, по общему правилу, стало происходить возмездно и на торгах.

      Идея  реформы советского сельского хозяйства (аграрной реформы) заключалась в реализации политики расформирования 27 тыс. колхозов и совхозов России и передачи их земель на праве частной собственности сотням тысяч мелких крестьянских хозяйств. Для реализации этой задумки был избран путь принудительной реорганизации колхозов и совхозов в новые формы хозяйствования (АО, ООО, СПК) с одновременной приватизацией их земель по «ваучерному» принципу. Сельскохозяйственные угодья, принадлежавшие колхозам и совхозам, были поделены на условные «земельные доли» и распределены между их членами (работниками), пенсионерами хозяйств и работниками социальной сферы на селе, которые получили право на свободный выход из хозяйства, свободное распоряжение своей долей и организацию крестьянского (фермерского) хозяйства. Однако право на выдел земельной доли в земельный участок, который мог бы быть использован сельским жителем для ведения садового, усадебного, хуторского хозяйства, установлено не было. Как результат, большая часть этих долей была либо внесена в уставные капиталы с/х организаций (которые потом были искусственно обанкрочены), либо просто скуплена. Итоги этой реформы оказались печальны: крупное с/х производство оказалось разрушено, мелкое товарное – не создано, население в целях самовыживания перешло на ведение натурального хозяйства на приусадебных земельных участках, сельские территории подверглись запустению и деградации, а государство в целом потеряло продовольственную безопасность. 

1.3. СОВРЕМЕННЫЙ ЗАРУБЕЖНЫЙ  ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ  ЗЕМЕЛЬНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ

     Необходимость и цель изучения правового регулирования  земельных отношений в зарубежных странах обусловлены потребностью выявить как общие закономерности в регулировании земельных отношений, так и особенности их регулирования в тех или иных странах.

     Коренные  изменение в правовом регулировании, происходящие в нашей стране и  во многих зарубежных странах, и не только бывшего социалистического лагеря, обусловливают необходимость в сравнительно-правовом анализе их, выявлении общих закономерностей и подходов в решении актуальных земельно-правовых проблем. Особенно много общего в решении правовых проблем в странах бывшего социалистического лагеря, как на Западе, так и на Востоке.

     С этих позиций все зарубежные страны могут быть условно разделены  на две группы: страны с развитой рыночной экономикой и стабильным правовым регулированием земельных отношений  и страны, в которых осуществляются земельные реформы.

     Каковы  основные институты земельного права  в странах с развитой рыночной экономикой?

     В странах с развитой рыночной экономикой правовое регулирование земельных  отношений давно приобрело стабильность и сравнительно высокий уровень. Основным институтом земельного права в этих странах является институт права собственности, оказывающий определяющее влияние и на другие институты зарубежного земельного права, в силу чего он занимает центральное место и в самом земельном законодательстве зарубежных стран, и в земельно-правовой литературе. На теорию и практику правового регулирования отношений земельной собственности оказывает существенное влияние традиционное деление права зарубежных стран на публичное и частное. В современном зарубежном земельном праве получила распространение и нормативное закрепление теория «социальной функции» собственности, в особенности земельной собственности, обосновывающей необходимость государственного вмешательства в отношения собственности и ограничения правомочий земельного собственника в публичных интересах, что обосновывается приоритетом публичных интересов над частными интересами собственника.

     Помимо  права частной и государственной  собственности на землю и другие природные ресурсы, в зарубежном земельном праве заметное место занимает институт аренды земли и арендные отношения. В зарубежном земельном законодательстве содержится подробная регламентация аренды земли, прав и обязанностей арендодателей, гарантии прав и интересов арендаторов земельных участков и др.

     Одно  из центральных мест в зарубежном земельном праве занимают субъекты земельных отношений. Этот институт, по мнению некоторых зарубежных ученых-юристов, является ключевым для понимания  не только земельного, но и ряда других отраслей права.

     Каковы  основные институты земельных преобразований в зарубежных странах?

     Анализируя  происходящие ныне земельные преобразования в зарубежных странах, можно выделить четыре региона: Восточная Европа, Юго-Восточная  Азия, Латинская Америка и Африка.

     Для стран Восточной Европы - Болгарии, Венгрии, Восточных земель Германии, Польши, Румынии, Словакии, Чехии, Югославии – основными направлениями земельных преобразований являются разгосударствление и приватизация земли, преобразование государственного и кооперативного секторов сельской экономики, организация крестьянских (фермерских) хозяйств. Особенностью земельной реформы в этих странах являются нормативные положения о реституции, то есть о возвращении недвижимости, в первую очередь земли, бывшим собственникам.