Систематизация

ВВЕДЕНИЕ  
 

     Тема  курсовой работы считается довольно актуальной, так как систематизация законодательства объективно необходима в современной России, когда в условиях интенсивного правотворчества увеличивается количество нормативных правовых актов, издаваемых на федеральном и региональном уровнях. Согласно приведенным в научных публикациях данным, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ежегодно принимает в среднем от 200 до 300 федеральных законов.

       Принятие большого количества  новых законодательных актов обусловлено осуществляемыми в стране реформами, затрагивающими многие сферы государственной и общественной жизни, которые невозможны без адекватных изменений в правовом регулировании. Однако при несоблюдении требования о признании утратившими силу ранее действовавших нормативных правовых актов, регулирующих те же общественные отношения, что и вновь принятые акты, остается большое количество формально не отмененных, но фактически не действующих актов.

     Для устранения имеющихся недостатков современного отечественного законодательства требуется его систематизации, то есть деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению массива нормативных правовых актов, приведению их в единую, согласованную систему. Систематизация служит важным средством для правильного уяснения смысла правовых норм и надлежащего их применения на практике, является эффективным способом обеспечения широкого круга субъектов права необходимой правовой информацией. Вместе с тем, систематизация законодательства играет существенную роль в правотворческой деятельности, поскольку осуществляется с целью совершенствования действующего законодательства. Системное расположение нормативных правовых актов дает возможность правотворческим органам выявлять имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия и принимать меры для их устранения. Систематизация обеспечивает большую стабильность законодательства и способствует укреплению режима конституционной законности.

     Целью работы является комплексное теоретическое исследование различных видов систематизации нормативных правовых актов Российской Федерации.

     Исходя  из поставленной цели, определены следующие  задачи:

     – анализ основных видов нормативно-правовых актов;

     -охарактеризовать систематизацию  и кодификацию законодательства;

       – рассмотрение основных этапов систематизации законодательства.

     Объектом  исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением систематизации российского законодательства на федеральном и региональном уровня. Предмет исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность государственных органов и иных организаций по упорядочению и совершенствованию отечественного законодательства, устанавливающие принципы и процедуры его систематизации, определяющие особенности осуществления инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства, являющихся основными формами систематизации, а также ведения учета и классификации правовых актов как обеспечивающих видов деятельности для трех названных форм систематизации.

     Методологическая  база исследования опирается на принципы объективности, научности и историзма. Работа основана на применении общенаучных  и специально-исторических методов  исследования.

      Структура и содержание работы  определяются целями, задачами и логикой исследования. Курсовая  работа состоит из введения, трех глав,  заключения и списка использованной литературы. 
 
 
 

ГЛАВА 1. Основные виды нормативно-правовых актов 
 

     1.1. Нормативные акты: понятие и виды 

    Нормативный правовой акт - это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т.е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.

    Нормативные акты издаются органами, обладающими  нормотворческой компетенцией, в строго установленной форме. Нормативный акт является официальным документом, носителем юридически значимой информации.

    Нормативный акт занимает особое место в системе  правовых актов. Его следует отличать от актов применения и толкования права (подробнее в других главах учебника).

    По  юридической силе все нормативные  акты подразделяются на две большие  группы: законы и подзаконные акты.

    Виды  законов:

    1) Конституция (закон законов) - основополагающий  учредительный политико-правовой  акт, закрепляющий конституционный строй, права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти;

    2) федеральные конституционные законы - принимаются по вопросам, предусмотренным  и органически связанным с Конституцией РФ (например, федеральные конституционные законы об арбитражных судах, о военных судах, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, о референдуме, о Правительстве России и т.п.);

    3) федеральные законы - это акты  текущего законодательства, посвященные различным сторонам социально-экономической, политической и духовной жизни общества (например, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и пр.);

    4) законы субъектов Федерации - издаются их представительными органами и действие их распространяется только на соответствующую территорию (например, закон Саратовской области о муниципальной службе в Саратовской области, о социальных гарантиях и т.п.).

    Виды  подзаконных актов:

    1) указы Президента РФ - высшие по  юридической силе подзаконные нормативные акты;

    2) постановления Правительства РФ - акты исполнительного органа  государства, наделенного широкой  компетенцией по управлению общественными  процессами;

    3) приказы, инструкции, положения министерств,  ведомств, государственных комитетов регулируют, как правило, общественные отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;

    4) решения и постановления местных  органов государственной власти;

    5) решения, распоряжения, постановления  местных органов государственного управления;

    6) нормативные акты муниципальных  органов;

    7) локальные нормативные акты - это  нормативные предписания, принятые  на уровне конкретного предприятия,  учреждения и организации (например, правила внутреннего трудового  распорядка).

    В зависимости от особенностей правового  положения субъекта правотворчества  все нормативные акты подразделяются на:

    нормативные акты государственных органов;

    нормативные акты иных социальных структур (муниципальных  органов, профсоюзов, акционерных обществ, товариществ и т.п.);

    нормативные акты совместного характера (государственных  органов и иных социальных структур);

    нормативные акты, принятые на референдуме.

    В зависимости от сферы действия нормативные  акты делят на:

    общефедеральные;

    нормативные акты субъектов Российской Федерации;

    нормативные акты органов местного самоуправления;

    локальные нормативные акты.

    В зависимости от срока действия нормативные  акты классифицируют на:

    нормативные акты неопределенно длительного  действия;

    временные нормативные акты.

    Таким образом, в зависимости от юридической  силы все нормативные акты группируются в определенную систему, в которой  каждый из актов занимает свое место  и играет свою роль (схема 1).

Схема 1 

             ┌─────────────────────────────────────────┐

             │          ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ         │

             │          (по  юридической силе)          │

             └──────────────────┬──────────────────────┘

                                │

                                │

┌─────────────────────────┐     │     ┌──────────────────────────┐

│         Законы          ├─────┴─────┤     Подзаконные акты     │

└────────────┬────────────┘           └─────────────┬────────────┘

             │                                      │

             │                                      │

  ┌──────────┴──────────┐               ┌───────────┴──────────┐

  │     Конституция     │               │   Указы Президента   │

  └──────────┬──────────┘               └───────────┬──────────┘

  ┌──────────┴──────────┐               ┌───────────┴──────────┐

  │     Федеральный     │               │    Постановления     │

  │конституционный  закон│               │    Правительства     │

  └──────────┬──────────┘               └───────────┬──────────┘

  ┌──────────┴──────────┐               ┌───────────┴──────────┐

  │   Федеральный закон  │               │ Инструкции, приказы  │

  │                     │               │министерств и ведомств│

  └──────────┬──────────┘               └───────────┬──────────┘

  ┌──────────┴──────────┐               ┌───────────┴──────────┐

  │   Закон субъекта    │               │Акты местных органов  │

  │      Федерации      │               │государственной власти│

  └─────────────────────┘               └───────────┬──────────┘

                                        ┌───────────┴──────────┐

                                        │ Акты местных органов │

                                        │   государственного   │

                                        │      управления      │

                                        └───────────┬──────────┘

                                        ┌───────────┴──────────┐

                                        │  Акты муниципальных  │

                                        │       органов        │

                                        └───────────┬──────────┘

                                        ┌───────────┴──────────┐

                                        │      Локальные       │

                                        │   нормативные акты   │

                                        └──────────────────────┘ 

     1.2. Учет нормативных актов 

     Учет  законодательства и иных нормативных  актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

     Учет  осуществляется практически всеми  государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

     Основной  задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу.

     С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, актов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации и других актов.

     Сбор  подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов.

     Совокупность  нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке.

     Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех их изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.

     Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском. Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы.

а) Определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном документе (алфавитно-предметном словнике и рубрикаторе отраслей законодательства). В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, «Аванс. Автомобильный транспорт. Авторский договор» и др.). Рубрикатор отраслей законодательства строится по иному принципу: тематические вопросы формулируются в нем в виде перечня отраслей, институтов и иных частей, на которые подразделяется система законодательства. б) Анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства. в) Фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма ограниченные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным в рамках достаточно узкой тематики. При создании картотеки в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.).  
 

     ГЛАВА 2. Общая характеристика систематизации  и кодификации  законодательства  

     2.1.  Исторический опыт систематизации и кодификации российского законодательства

     Первая  попытка систематизации действующих  правовых норм в России была предпринята  еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права - в

Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником  создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М.

Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов

Российской  Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

     Свод  законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тысяч нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу.

     Высока  была техника оформления томов Свода.

     В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена  работа по подготовке Свода законов  СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное  внимание и попросту пренебрежительное отношение к праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.

     В 60-70-х гг. были изданы Систематическое  Собрание законодательства

СССР  и соответствующие собрания в  союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

     Свод  законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие  законодательные акты и важнейшие  постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.

     Положительной чертой Свода было то, что он был  издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены те или иные изменения и дополнения.

     Как известно, период издания Свода законов  РСФСР, а именно вторая половина 80-х  гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный – это его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения. 

   2.2. Понятие и характерные черты  систематизации законодательства

   Рассмотрим  различные определения понятия "систематизация законодательства", которые даются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.

   Систематизация  законодательства:

  • это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников;1
  • деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике.2

   Таким образом, можно выделить следующие  существенные признаки систематизации законодательства:

    1. особый вид юридической деятельности;
    2. цель систематизации – это создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью;
    3. систематизация осуществляется компетентными органами, но может быть и неофициальная систематизация;
    4. объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативно-правовых актов;
    5. научно обоснованная, унифицированная;
    6. в идеале должна быть непрерывной, так как постоянно издаются новые нормативно-правовые акты. Но в истории России известны периоды, когда какое-либо упорядочение законодательства носило только характер неудачных попыток (со времён Соборного Уложения 1649 года до кодификационных работ под руководством Сперанского М.М. в 1826-1833 гг.).3 Отсутствие работы по приведению законодательства в систему затрудняет его эффективное практическое использование, правовую культуру граждан;
    7. результатом систематизации является создание кодифицированных актов.

   Итак, цель систематизации – создание системы законодательства. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм. Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система

   В общетеоретическом и философском  плане "система" - "определённая совокупность элементов, находящихся в определённой взаимосвязи, которая придаёт данной совокупности целостный характер"4; некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определённую целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как "комплекс взаимодействующих элементов"; как "отграниченное множество взаимодействующих элементов". Таким образом, общее, что объединяет определения системы – это "взаимосвязанное множество элементов".

   "Система законодательства – совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права".5 Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов.6 Не следует смешивать два взаимосвязанных понятия "система права" и "система законодательства", которые соотносятся как содержание и форма. Этой проблеме посвящено большое количество литературы, в данной работе рассматривается система законодательства как результат научно обоснованной целенаправленной деятельности по систематизации законодательства.

   Системный подход7 позволяет выделить основные задачи, направления и требования к проведению систематизации законодательства:

    • совершенствование действующих нормативных актов, придание им свойств системности, непротиворечивости;
    • обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих или противоречащих друг другу нормативных актов и быстрая их ликвидация, что влияет на обеспечение законности и правопорядка;
    • обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы;
    • систематизация – необходимая предпосылка целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

   В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование содержания новых нормативных актов или совершенствование форм изложения норм без изменения содержания выделяют следующие виды (формы) систематизаций: внутренняя и внешняя.8

   Обычно  в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности9:

  1. сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
  2. подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
  3. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
  4. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

   Также выделяют общие и отраслевые формы систематизации.10 В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права. 

    2.3. Формы систематизации законодательства

   Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества11 (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

   В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов  располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов12,13, рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как этап в переходе от инкорпорации к кодификации, наиболее совершенную форму инкорпорации. Однако они, по мнению А.С. Пиголкина14, представляют собой качественно различные приёмы систематизации нормативных актов (Приложение №3).