Систематизация законодательства в РФ

 

ПЛАН

Введение 3

1. Понятие и общая характеристика систематизации законодательства 8

2. Формы (типы) систематизации законодательства 14

2.1 Учет 14

2.2 Инкорпорация 22

2.3 Консолидация 25

2.4 Кодификация 28

3. Основные этапы и актуальные проблемы систематизации законодательства в РФ 32

Заключение 43

Список литературы 46

Приложения 51

 

 

Введение

Настоящий этап развития российского  государства, характеризуется масштабностью  и сложностью социально-экономических, организационно-управленческих и многих других процессов общественной жизни  и хозяйственной практики современного российского общества. Изменения практически во всех сферах общественных отношений, весьма разнообразных по своему содержанию и их динамичность, обусловливают необходимость соответствующей корректировки их правового регулирования.1 Происходит интенсивный процесс обновления и улучшения законодательства, а также формирование принципиально новых институтов, отвечающим критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.

В современной российской системе права наряду с процессами интеграции происходит качественный всплеск тенденций дифференциации. Резко активизировалась законотворческая деятельность в субъектах Федерации. Обозначился процесс формирования двухуровневой инфраструктуры российского законодательства - федеральный и региональный. Такой нормативно-правовой массив требует, прежде всего, инвентаризации и последующей систематизации, в результате чего должны быть выявлены и отменены нормы, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, дублирующие предписания.

В результате активизации правотворческого процесса в последние годы, наметились существенные проблемы в современном российском законодательстве. Объективно обусловленное стремление законодателя к оперативному охвату правовым регулированием новых общественных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях, приводит на практике к неоправданной спешке в подготовке и принятии законов. Закономерным следствием этого является их низкое качество, недостаточная проработанность. Многие из вновь принятых  законов страдают излишней декларативностью и абстрактностью, характеризуются отсутствием тщательно отработанного механизма их действия, что в свою очередь, ведет к неминуемому дополнению их многочисленными подзаконными актами, и неоправданному увеличению и без того существенного массива новых законодательных актов. Нередко встречается дублирование одних и тех же норм, противоречивость правового регулировании, в то время как по некоторым вопросам законодательство имеет ряд существенных пробелов. Недостаточно отлажен сам процесс изменения законов. Не всегда четко указывается какие нормы отменяются или изменяются, какие вносятся дополнения и т. д. Это приводит к существованию противоречащих друг другу актов, наличию наряду с вновь принятыми поправками продолжающих действовать старых норм. Так «до сих пор нормативно не определен круг правовых актов бывшего Союза ССР, сохранивших свое действие на территории России».2 Таким образом, имеется немалое число актов, фактически не действующих, но до сих пор не отмененных. По многим вопросам действующее законодательство состоит  из множества разрозненных норм, что создает трудности в пользовании законодательными материалами в том числе непосредственно в правоприминительной практике. Вообще «в настоящее время российское законодательство воплощено в слишком большом количестве актов».3

«Обилие юридической информации требует определенного порядка и организованности в системе распределения правовой материи для удобства пользования ею на практике, преодоления стихийности и хаоса».4 Законодательный шквал создает опасность правовой инфляции в стране, лишает неквалифицированного участника правоотношений возможности пользоваться многими источниками права.

Все это отрицательно сказывается на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшего, ввиду недостаточно отработанной единой, внутренней системы, и уже в настоящее время приводит к серьезной его рассогласованности.

Современная российская правовая наука стоит перед задачей  скорейшего осмысления нового законодательного материала, выработки необходимых  обобщений и оценок законодательства, рекомендаций по закреплению научной  базы законотворчества. Исходя из этих задач, актуальнейшей потребностью для законодательства Российской Федерации  является его систематизация, то есть деятельность по приведению нормативных  актов в единую, упорядоченную  систему. Насущная практическая потребность в этом обусловлена тем, что система законодательства становиться объективно необходимым инструментом социального регулирования, выступая своеобразным механизмом достижения общественного согласия5. В этой связи, идея создания четко скорректированной системы законов, иных нормативно-правовых актов, как условия достижения стабильности и порядка, становится повседневной задачей деятельности  обеспечения системности действующих нормативно-правовых актов законодательных органов, органов исполнительной и судебной власти.6

Вопросам систематизации российского законодательства посвящен значительный массив научной литературы. Многими отечественными учеными-юристами исследовались проблемы упорядочения и совершенствования законодательства. Примерами подобных исследований могут служить научные труды С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Г. В. Мальцева, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, А. С. Пиголкина, И. С. Самощенко, М. М. Сперанского, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, А. Ф. Шебанова и др.

Предпосылки, принципы и  процедуры систематизации законодательства как вида правотворческой деятельности анализировались в работах А. И. Абрамовой, С. В. Бошно, А. В. Васильева, А. Б. Венгерова, Н. П. Колдаевой, Н. Н. Литягина, М. М. Рассолова, Т. Н. Рахманиной, В. А. Сивицкого и других.

На данный момент отечественное правоведение располагает несколькими комплексным монографическим исследованием общетеоретического характера, посвященного систематизации нормативно-правовых актов современной России.  В 2003 г. вышла в свет работа «Систематизация законодательства в Российской Федерации» под редакцией А. С. Пиголкина, в которой развиваются и преумножаются наработки советских и российских ученых в указанной сфере. «На сегодняшний день это наиболее законченный и всеобъемлющий труд по теме систематизации».7 В 2010 г. вышла книга «Систематизация законодательства как способ его развития» под ред. В. А. Сивицкого которая посвящена отдельным проблемам систематизации законодательства и подходам к ней.

За последние годы защищен  ряд диссертационных работ по данной проблематике. Из которых можно выделить: Орешкина И. Б. «Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации» (Саратов, 2000); Кудешкина О. Б. «Систематизация отечественного законодательства» (Казань, 2002); В. В. Ксенофонтов «Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры» (Москва, 2003 г.); Егоров Г. Г. «Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства (вопросы теории и практики)» (Волгоград, 2006); Казаков Д. А. «Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий» (Москва, 2007); Соболевская А. И. «Систематизация законодательства в современной России: теоретико-правовой аспект» (Санкт-Петербург, 2008г.); Анахасян Р. Л. «Проблемы инкорпорации нормативно-правовых актов России» (Сочи, 2009).

Большое число диссертационных  исследований также посвящено проблематике отраслевой систематизации современного российского законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с совершенствованием законодательства.

Предметом исследования выступает деятельность по систематизации (совершенствованию) законодательства.

Цель исследования состоит в изучении и характеристике процесса систематизации законодательства, а также анализе основных проблем данного вида юридической деятельности в Российской Федерации.

Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи:

  1. Дать определение и выявить характерные черты процесса систематизации законодательства.
  2. Раскрыть значение и роль систематизации законодательства.
  3. Описать основные формы (типы) систематизации законодательства.
  4. Выявить основные этапы систематизации законодательства.
  5. Проанализировать современные проблемы систематизации законодательства в РФ.

Работа состоит из введения, основной части состоящей из трех разделов, и заключения.

В процессе исследования был  использован ряд нормативных  документов, монографий, учебная и  научная литература по теории государства  и права, а также публикации в  периодических изданиях. Список используемой литературы приведен в конце работы.

 

1. Понятие и общая характеристика  систематизации законодательства

В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, в развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. «Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства».8

Процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем  внешней или внутренней обработки  их содержания получил название систематизации законодательства.9.

 Рассмотрим различные определения понятия «систематизация законодательства», которые даются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.

Р. Т. Мухаев считает, что: «систематизация законодательства это целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников». 10 В. Н. Хропанюк указывает, что «систематизация законодательства – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм».11 По мнению А. С. Пиголкина: «…это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы».12 Цыганов В. И. определяет ее как «упорядочение нормативно-правовых актов, придающее им характер системы».13 Ряд авторов понимает под систематизацией деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике.14 С. А. Комаров дает определение следующим образом: «Систематизация законодательства - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами».15 Несмотря на некоторые терминологические отличия, мы в данной работе исходим из того, что систематизация затрагивает и процесс упорядочения правовых актов и содержащихся в них правовых норм.

На основе анализа различных  определений понятия систематизации законодательства можно выделить следующие существенные характеристики данного вида деятельности:

    1. особый вид юридической деятельности;
    2. форма развития и упорядочения действующей правовой системы;
    3. объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативно-правовых актов;
    4. осуществляется компетентными органами, но возможна и неофициальная систематизация;
    5. характеризуется научной обоснованностью и унифицированностью;
    6. должна носить непрерывный характер, так как постоянно издаются новые нормативно-правовые акты;
    7. цель систематизации – это создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью;
    8. отсутствие работы по приведению законодательства в систему затрудняет его эффективное практическое использование, и негативно сказывается на правовой культуре граждан;
    9. результатом систематизации является создание единых нормативных актов или их сборников, приведение действующих нормативно-правовых актов в определенную систему.

Таким образом, целью систематизации является создание системы законодательства. По мнению ряда авторов наиболее важным фактором в этом отношении является то, что законодательство носит системный характер. Системность законодательства заложена в самой природе нормативно-правовых актов, источников права, правовых норм.16,17,18,19

Рассмотрим, какими свойствами должна обладать данная система. В общетеоретическом и философском плане система это «определённая совокупность элементов, находящихся в определённой взаимосвязи, которая придаёт данной совокупности целостный характер; некоторое упорядоченное, организованное множество элементов, образующих определённую целостность, свойства которой не сводятся к свойствам составляющих его элементов; как комплекс взаимодействующих элементов; как отграниченное множество взаимодействующих элементов».20 Таким образом, общее, что объединяет определения системы – это «взаимосвязанное множество элементов».

«Система законодательства – совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективизируются внутренние содержательные и структурные характеристики права».21 Однако, это не просто совокупность нормативно-правовых актов, а « их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности её основных компонентов».22 Важно также, отметить, что два эти взаимосвязанных понятия «система права» и «система законодательства», соотносятся как содержание и форма. Этой проблеме посвящено большое количество литературы23, в данной работе мы основываемся, на том, что система законодательства является результатом научно обоснованной целенаправленной деятельности по систематизации законодательства.

«Системный подход»24 позволяет выделить основные задачи систематизации законодательства, которые можно сгруппировать по следующим направлениям:

  • В сфере правотворчества и правоприменения - повышение эффективности правотворческой деятельности; обеспечение развития законодательства; обеспечение повышения качества нормативно-правовых актов (устранение противоречий, неточностей, повторов и пробелов и т.п.); обеспечение сформирования внутренне единой системы законодательства на основе научно обоснованных критериев классификации нормативных правовых актов; создание условий для правильного толкования и качественной реализации нормативных правовых актов; содействие обеспечению законности и правопорядка;
  • В сфере организации и распространения правовой информации - обеспечение официальной правовой информацией граждан, государственных и общественных структур; создание условий для оперативного поиска необходимого нормативно-правового материала на основе традиционных (издание актов систематизации законодательства на бумажных носителях) и (или) современных (обобщение и распространение правовой информации через программные и аппаратные средства) информационных технологий; содействие формированию единого информационно-правового пространства страны;

- в сфере формирования правосознания и правовой культуры - создание необходимой предпосылки целенаправленного правового просвещения и воспитания, а также формирования правосознания и правовой культуры общества; организация базы для проведения правовых исследований; обеспечение качественной подготовке специалистов, связанных в своей деятельности с правом (юристов, государственных служащих и др.).

Систематизация законодательства различается по субъектам, принимающим участие в систематизации законодательства, и по ее формам в рамках правовой деятельности, которым корреспондируют соответствующие виды актов систематизации законодательства.

По  субъектам систематизация законодательства различается на:

  • официальную, которая осуществляется государственными органами (или иными организациями), для этого специально созданными (или имеющими полномочия от имени государства), и состоит в подготовке и распространении в целях обеспечения правового регулирования актов систематизации законодательства, которые носят официальный характер (приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных правовых актов) и имеют юридическое значение (на них необходима ссылка в правотворческой и правоприменительной деятельности);
  • неофициальную, которая осуществляется субъектами, не имеющими на это специальных полномочий (юристами - учеными и практиками, различного рода организациями - государственными, научно-исследовательскими, образовательными, издательскими, информационными и др.) и состоит в подготовке и распространении в целях обеспечения личных или корпоративных (ведомственных) интересов различного рода изданий упорядоченного законодательства, которые не имеют юридического значения (ссылки на них в официальных документах не допускаются), но способствуют совершенствованию правотворческой и правоприменительной практики.

В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование  содержания новых нормативных актов или совершенствование форм изложения норм без изменения содержания выделяют следующие виды систематизаций: внутренняя и внешняя.25,26

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных  формы правовой деятельности.27,28 Некоторые авторы выделяют только три формы, другие рассматривают пять, Таким образом данный вопрос является дискуссионным. Необходимо также отметить, что «… в отечественной литературе формы систематизации, как правило, отождествляются с ее видами или способами. Так, по мнению А. С. Пиголкина, эти «формы»  имеют, в свою очередь, свои определенные формы. Представляется, что учет правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация представляют собой не формы, а определенные типы (виды) право-систематизирующей практики, каждому из которых присущи специфические черты и элементы».29 Для избежания терминологической путаницы, в дальнейшем будем определять их как формы (типы). К деятельности по систематизации законодательства обычно относят:

  1. сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
  2. подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
  3. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
  4. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
  5. Создание Сводов законов действующего законодательства, выступающих в качестве своеобразной «вершины» упорядоченности законодательства.

Также выделяют общие и  отраслевые виды систематизации.30 В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.

2. Формы (типы) систематизации законодательства

2.1 Учет

Необходимо отметить, что  не все авторы признают учет формой (типом) систематизации законодательства. По мнению некоторых правоведов, учет не является самостоятельной разновидностью систематизации, а служит ее необходимым условием и предпосылкой.31 Значительная группа правоведов (В. М. Баранов, А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина и др.) рассматривают учет нормативных актов в качестве относительно самостоятельного вида систематизации.32

Учет как форма (тип) систематизации законодательства обеспечивает регистрацию и получение достоверной информации об изданных нормативных правовых актах, осуществляется на основе реализации следующих принципов:33

  1. полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие в нем пробелов и упущений;
  2. достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд;
  3. удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.).

Выделяют следующие виды учёта законодательства:

  1. журнальный учет;
  2. карточный учет;
    1. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов;
    1. автоматизированный учет законодательства.

Журнальный учет является наиболее простым видом учета законодательства и заключается в фиксации реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т. д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.). Оптимальная форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Однако, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;

Карточный учет - более совершенный вид учета законодательства. Это создание разного рода картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме.

Преимущества картотечного учета проявляются и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке  обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному, либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующих разделах, подразделах, отделах, пунктах и других подразделениях заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д. Необходимо отметить «… важность создания подобных классификаторов, без которых невозможно упорядочение законодательства, формирование единой внутренне согласованной системы законодательства, разработка схем систематических собраний (сводов) законодательства».34

Ведение контрольных  текстов действующих нормативных актов – это вид учета законодательства, при которой в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Это позволяет поддерживать весь массив законодательства в рабочем (контрольном) состоянии.

В деятельности того или  иного органа, учреждения могут сочетаться различные виды учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки, либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.

В последние десятилетия  все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.35 Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд очевидных несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти.36 В настоящее время в мире созданы десятки систем такого рода.

В Российской Федерации различные автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. 37 В целях информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти в 1993 году создан научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее НТЦ «Система»). Актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на НТЦ «Система» возложено выполнение целого ряда задач, в том числе функции головной организации по реализации правовой информатизации России.

Одной из главных задач НТЦ «Система» является создание и ведение эталонного банка данных правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации. Эталонный банк данных содержит официальные тексты правовых актов федеральных органов государственной власти в машиночитаемом виде. Тексты правовых актов НТЦ «Система» получает непосредственно из Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Важнейшим направлением деятельности НТЦ «Система» является издание и распространение официальных машиночитаемых сборников, являющихся электронными копиями официальных периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», выпускаемых издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.